Princípio da legalidade presente no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº 0941/05, de 12/04/2007
1. Notas introdutórias
O princípio da legalidade vem consagrado o Direito Português no art.º 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa e no art.º 3.º do CPA. Este princípio exprime a subordinação da Administração Pública ao direito. A Administração Pública visa prosseguir o interesse público, não conseguindo prosseguir de forma arbitrária, é orientada por vários princípios, sendo um deles o princípio da legalidade.
Com a evolução política da Europa, ocorre a solidificação deste princípio, surge a fase do Estado social de Direito (desde o fim da 2ª Grande Guerra), proveniente dos regimes democráticos ocidentais. Nesta fase notam-se diferenças na evolução do princípio da legalidade em relação ao Estado liberal. A ideia de subordinação à lei passa a ser entendida como subordinação a tudo que fosse para além da simples lei ordinária, mais precisamente, o bloco de legalidade ou juridicidade.
Para o Professor Freitas do Amaral, à juridicidade pertence a Constituição, a lei, o Direito Internacional que tenha sido recebido na ordem interna, os princípios gerais de Direito, as normas regulamentares, atos jurídicos e contratos. Os professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, dentro do bloco de legalidade, não se pode incluir os contratos e os atos administrativos, na medida em que estes não são parâmetros de conformidade jurídica da atividade administrativa, pois podem ser alvos de modificação de conteúdo, ou até mesmo de destruição de efeitos por outros atos jurídicos da Administração.
No Estado social de Direito, o Poder Executivo é um poder constituído, onde a sua autoridade provém da Constituição. Por esta mesma razão, o princípio da legalidade passa a ser o verdadeiro fundamento da ação administrativa; a Administração Pública só age dentro dos limites da lei.
Pode-se, então, afirmar que este princípio, no atual direito português, tem duas funções: por um lado, garante os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares por proceder ao controlo da atuação administrativa; por outro lado, assegura a primazia do poder legislativo sobre o poder executivo.
Sabemos que o princípio da legalidade assenta em duas vertentes: a preferência de lei – consagra que nenhum ato de categoria inferior à lei pode contrariar o bloco da legalidade e, se o fizer, incorre em ilegalidade; a reserva de lei – consagra que todos os atos de categoria inferior à lei devem ser praticados com fundamento no bloco da legalidade.
Nestas duas vertentes acima referidas, importa salientar que, o princípio da legalidade está consagrado em sentido amplo, ou seja, inclui todo o bloco de juridicidade.
2. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
No acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12/04/2017 discute-se a competência do Supremo Tribunal Administrativo para julgar o caso que o requerente (candidato aos postos) interpôs, como também a legalidade dos atos praticados pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros, em 11/05/2005 e o despacho de nomeação de funcionários praticados pelo Primeiro Ministro e Ministro dos Negócios Estrangeiros conjuntamente a 15/06/2005. Importa salientar que a escolha é feita pelo Conselho Diplomático e, só depois apresentada ao Ministro dos Negócios Estrangeiros e ao Primeiro Ministro, que podem ou não aprovar.
O requerente, Conselheiro da Embaixada, candidatou-se para cinco postos diplomáticos, nos termos do art.º 51º, n.º 3 do Estatuto da Carreira Diplomática, no âmbito do movimento diplomático ordinário de 2005, mais especificamente postos externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, não tendo sido colocado neles, contudo perfazia todos os critérios exigidos no art.º 45.º do Estatuto da Carreira Diplomática para a classificação dos candidatos (estes deviam ter sido os critérios atendidos pelo Primeiro Ministro e pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros). O requerente invoca que houve então uma violação desses critérios, que resulta logo numa violação da lei, logo uma violação do princípio da legalidade, art.º 3º do CPA, como também uma violação do princípio da imparcialidade (art.º 9º do CPA) - pois alega que os postos foram preenchidos com base em preferências meramente pessoais -, a violação do princípio da igualdade (art.º 6º CPA) e dos deveres de fundamentação e de audiência prévia dos interessados (art.º 100º CPA). O requerente justifica que houve violação de audiência prévia dos interessados, pois todos os funcionários diplomáticos que se candidataram aos cargos e não foram colocados deviam ter tido a oportunidade de contestar as opções do Conselho Diplomático, contudo, este facto não sucedeu.
O requerente fundamenta que a sua proposta aos cargos foi erradamente apreciada, especificando que acredita ter sido literalmente ignorada, pois se o procedimento da colocação dos funcionários tivesse atendido ao princípio da legalidade, o Autor tinha sido colocado em qualquer um dos postos a que se candidatou.
O requerente propôs então “A condenação dos Réus à abstenção da prática dos demais despachos de nomeação dos funcionários diplomáticos que, de acordo com a lista definitiva homologada relativa ao movimento diplomático ordinário de 2005, seriam expectavelmente colocados nos postos a que o Autor concorreu.A condenação dos Requeridos à prática do acto administrativo legalmente devido que consiste na colocação do Requerente em qualquer um dos postos para os quais se candidatou, em conformidade com a ordem da sua candidatura.”
3. Conclusão
Importa agora atender à decisão do Supremo Tribunal Administrativo.
Sabemos que o autor sustenta que a proposta apresentada pelo Conselho Diplomático era ilegal por não respeitar os critérios legalmente fixados no art.º 45º do ECD, acrescentando que o Conselho Diplomático procedeu à utilização do “seu próprio critério” que vinha manipulado por os Chefes de Missões conhecerem os candidatos escolhidos pessoalmente. O critério que o requerente invoca ter sido desrespeitado é o seguinte, que vem presente no nº1 do art.º 45º do ECD: “qualidades profissionais e a adequação do perfil pessoal dos funcionários ao posto considerado”. O Supremo Tribunal considerou os dois conceitos – “qualidades profissionais” e “adequação do perfil pessoal dos funcionários ao posto considerado” – bastantes elásticos e ambíguos, concluindo que, a Administração para os determinar necessitava de recorrer aos seus poderes discricionários. O Supremo determina ainda que, a Administração não viola a legalidade ao recorrer aos Chefes de Missão para obter informações sobre os candidatos, visto que estava permita a realizar a consulta de forma a determinar os dois conceitos indeterminados. Contudo, estas consultas expunham de mais os candidatos, na medida em que o vínculo pessoal ficava demasiado exposto, o que pode resultar em prejuízo para os candidatos que não tinham qualquer relação com os Chefes de Missão, mas apenas expunham uma discrepância se a justificação da escolha dos funcionários fosse bem fundamentada e justificada. Apenas com uma completa justificação, devido à alta margem de discricionariedade que o Conselho gozava, era possível identificar os vícios da escolha dos funcionários.
Porém, o Conselho Diplomático justificou as suas escolhas de forma tabelada para todas as suas escolhas dos candidatos e, na maioria dos casos, apenas procedeu à justificação com as informações que os Chefes de Missão prestaram. O Supremo Tribunal Administrativo considerou a fundamentação apresentada insuficiente. Logo, a proposta apresentada ao Ministro dos Negócios Estrangeiros, formulada pelo Conselho, pela sua falta de fundamentação é considerada ilegal, ilegalidade esta que se transmite ao ato homologatório e, vem determinar a anulação deste. Em relação aos outros vícios de violação de lei, o Tribunal declarou não ser possível declará-los, na medida em que a ausência de fundamentação das escolhas feitas pelo Conselho não permite proceder a uma comparação entre os candidatos colocados e os que não foram colocados. Por isso, o Tribunal apenas declarou ilegal o ato de promulgação do despacho procedido pelo Primeiro Ministro e o Ministro dos Negócios Estrangeiros.
Em relação à audiência do Requerente pelo Conselho Diplomático, segundo o art.º 100º do CPA, o Tribunal declarou que esta formalidade foi violada no caso concreto, declarando a ilegalidade do ato final (consequência da violação destas normas procedimentais). A consequência desta ilegalidade é a anulabilidade do ato, nos termos do art.º 163º, n.º 1 do CPA.
Como foi referido acima, é possível verificar a utilidade do princípio da legalidade. Neste acórdão é possível verificar a vertente da preferência de lei em relação ao despacho proferido pelo Primeiro Ministro e pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros, visto que, este não respeitou a fundamentação necessário e, portanto, contrariou a lei, logo submetido à preferência de lei, conclui-se que não é legal. Em relação à audiência do Requerente, observamos que este foi ignorado por parte do Conselho Diplomático, ou seja, praticou um ato sem fundamento no bloco da legalidade, visto que o art.º 100º do CPA vincula o responsável pela direção do procedimento a ouvir o interessado. Conseguimos então, observar a reserva de lei a atuar.
Mariana Saldanha, Turma B,
Subturma 15, n.º 58126
4. Bibliografia
Acórdão disponível em:
- Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, 4ª ed., Coimbra, Almedina, 2018, pp. 41 e ss.
- M. Rebelo de Sousa e A. Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, I, 3ª ed., Coimbra, Almedina, pp. 157 e ss.
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