O Ato Administrativo – Análise de um Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo | Gonçalo Carvalho

Matéria Relevante:

Antes de proceder à análise do Acórdão 0207/07 do Supremo Tribunal Administrativo (STA) importa efetuar um desdobramento da matéria relevante para a eficiente apreciação do mesmo.

O Ato Administrativo: Definição

A definição legal de “ato administrativo” está presente no Art.148º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) e, segundo a mesma, consideram-se atos administrativos “as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”. A definição de ato administrativo apresentada pelo Professor Freitas do Amaral aproxima-se da definição legal presente no CPA no sentido em que o mesmo considera que o ato administrativo é um “ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.

O Ato Administrativo: Elementos Essenciais

Segundo o Professor João Caupers no conceito de ato administrativo estão incluídos cinco elementos essenciais, nomeadamente:

- É um ato jurídico, isto é, “uma conduta voluntária geradora de efeitos de direito”. Importa mencionar que esta referência à voluntariedade não é relativa à chamada “vontade psicológica”, mas sim à “vontade normativa”. O Professor João Caupers afirma que a vontade normativa “não é a vontade que realmente se teve, mas a vontade que, nos termos da lei, se deveria ter tido”;

- É unilateral (isto é, uma declaração de vontade que dispensa a contribuição de qualquer outra): é através deste elemento que é possível distinguir o ato administrativo do contrato, pois este último assenta num negócio jurídico bilateral. Segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa o facto de, no Direito Administrativo, só poder ser emitido um ato administrativo a pedido de um interessado “não obsta ao seu carácter unilateral, uma vez que tal solicitação é vista apenas como um pressuposto do ato e não como uma parte da sua estrutura”;

- É sempre, segundo o que afirma o Professor João Caupers, “um comportamento adotado no exercício de uma atividade de natureza administrativa publica” ao abrigo de normas de Direito Publico. O Professor Freitas do Amaral afirma, relativamente a esta questão, que o poder de praticar atos administrativos é conferido, por lei ou delegação de poderes, a um restrito grupo de indivíduos;

- Visa a produção de efeitos jurídicos em situações individuais e concretas: segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa o facto de o ato administrativo ter por objeto uma situação individual e concreta significa que é possível determinar os seus destinatários e as situações de facto a que o ato é aplicável;

- Assenta numa decisão, ou seja, a produção e consequente projeção de consequências numa esfera jurídica de forma a alterar (positiva ou negativamente) a situação jurídica dessa entidade perante a Administração Publica. Relativamente à questão da decisão o Professor Marcelo Rebelo de Sousa realça que o ato administrativo é um ato  voluntário, positivo (descartando aqui a existência de decisões por omissão), imaterial e unilateral que tem um conteúdo e visa a produção de efeitos próprios.  

O Ato Administrativo: Estrutura

De acordo com o Professor Freitas do Amaral a estrutura do ato administrativo decompõe-se em 4 elementos, nomeadamente:

- Elementos Subjetivos: consiste numa relação entre dois sujeitos de direito (Administração Publica e um particular, duas pessoas coletivas publicas ou, ainda, duas pessoas coletivas privadas);

- Elementos Formais: referentes à forma do ato administrativo, isto é, “um modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a decisão voluntária em que o ato consiste”;

- Elementos Objetivos: referentes ao seu conteúdo e objeto. Tem-se por conteúdo a “substancia da decisão voluntária em que o ato consiste”, relativamente a este importa distinguir entre conteúdo principal (aquele que é necessário por permitir identificar o ato) e conteúdo acessório (isto é, elementos que podem ser acrescentados, pela Administração Publica, ao conteúdo principal, logo, facultativos). Por sua vez, tem-se por objeto a “realidade exterior sobre que o ato incide”;

- Elementos Funcionais: onde se destacam 3 elementos – a causa (função “jurídico social” de cada um dos tipos de ato e o seu motivo imediato), os motivos (todas as razões que levam a que um órgão da Administração pratique determinado ato) e o fim (objetivo ultimo da prática de um ato administrativo);

O Ato Administrativo: Tipologia

Relativamente à tipologia do ato administrativo importa diferenciar dois grandes grupos:

- Atos Primários: aqueles que abordam, pela primeira vez, uma determinada situação. Dentro deste grupo é possível distinguir entre:

• Atos Primários Impositivos: aqueles que determinam a adoção de uma certa conduta ou sujeitam o seu destinatário a determinados efeitos jurídicos – estes podem ser atos de comando, punitivos, ablativos ou juízos;
• Atos Primários Permissivos: aqueles que possibilitam a adoção de uma conduta ou a omissão de determinado comportamento que, sem estes, seriam proibidos – estes podem ser atos que conferem vantagens (autorização, licença, concessão, delegação, admissão ou subvenção) ou atos que eliminam encargos (dispensa e renuncia);

- Atos Secundários: aqueles que abordam um ato primário preexistente;

O Acórdão 0207/07 de 13 de Setembro de 2007 do Supremo Tribunal Administrativo:

É relatado que a Autora “A…” instaurou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, contra o Município de Aveiro uma ação para a efetivação de responsabilidade civil extracontratual no sentido em que o mesmo fosse condenado a pagar-lhe 26.439.90 euros pela violação dos seguintes Artigos (10º e 13º) do Decreto-Lei 445/91 de 20/11 que aprova o regime de licenciamento de obras particulares:

“Artigo 10.ºRequerimento1 - Qualquer interessado pode requerer à câmara municipal informação sobre a possibilidade de realizar determinada obra sujeita a licenciamento municipal e respetivos condicionamentos.2 - O pedido de informação prévia é dirigido ao presidente da câmara municipal, sob a forma de requerimento, e nele devem constar o nome e a sede ou domicílio do requerente, bem como a indicação da qualidade de proprietário, usufrutuário, locatário, titular do direito de uso e habitação, superficiário ou mandatário.3 - O requerimento deve ser apresentado em duplicado, sendo a cópia devolvida ao requerente depois de nela se ter aposto nota, datada, da receção do original.Artigo 13.ºValidadeO conteúdo da informação prévia prestada pela câmara municipal é vinculativo para um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado dentro do prazo de um ano relativamente à data da sua comunicação ao requerente.”

Tendo esta ação sido julgada improcedente a Autora recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo com o objetivo de obter um licenciamento municipal de construção de um edifício de habitação multifamiliar pois teria apresentado um pedido de viabilidade à Câmara Municipal de Aveiro relativo a um projeto que, segundo a mesma, estaria em conformidade com a viabilidade de construção autorizada e teria sido privada do uso de uma parte deste terreno por ocupação ilícita por parte do Município em questão, exigindo indemnização pelos danos causados nos termos dos Artigos 562º, 563º e 564º do Código Civil.

Análise

Neste caso podemos verificar que estamos perante um ato primário permissivo que confere uma vantagem pelo facto de a Autora requerer uma licença para a construção de um edifício de habitação multifamiliar. Cabia então ao Município de Aveiro verificar se o projeto cumpria as condições necessárias e, em caso de as mesmas se verificarem, atribuir à Autora o direito de proceder à construção do edifício em questão. No entanto, segundo a decisão do Sr. Juiz, o pronunciamento da Câmara Municipal de Aveiro relativamente à construção do edifício determinava que este estivesse em conformidade com o Plano Diretor Municipal de Aveiro (PDM) para a zona do terreno em questão, o que não ocorreu porque o mesmo estava situado numa zona de armazéns e serviços e a Autora pretendia construir um edifício de habitação, determinando a ilegalidade do licenciamento requerido pela violação do Artigo 28º do PDM - "a zona de inserção do terreno em causa apenas permite a instalação de atividades comerciais por grosso e a retalho, não obstante ser também permitida a de unidades industriais da classe C ou D".

Relativamente à questão da ocupação ilícita de uma parcela do terreno por parte do Município de Aveiro o Tribunal decidiu que Autora só teria direito à indemnização se tivesse provado que lhe haviam sido causados prejuízos.

Os Juízes do Supremo Tribunal Administrativo decidiram então “em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida”.

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do. - Curso de Direito Administrativo (Vol. II);

CAUPERS, João – Introdução Ao Direito Administrativo;

SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de - Direito Administrativo Geral (Tomo III);
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/bf4a94402d043f5d8025735c004def47?OpenDocument&ExpandSection=1&Highlight=0,0207%2F07#_Section1

Gonçalo Carvalho, 2º Ano/Subturma 15, Aluno nº 61215