Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 29/10/2002, relativo ao processo nº 047025 (expropriação por utilidade pública).

  Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 29/10/2002, relativo ao processo nº 047025 (expropriação por utilidade pública).

Vamos analisar o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 29/10/2002, relativo ao processo nº047025, que nos direciona para o estudo dos princípios constitucionais na atividade administrativa, mais especificamente, o princípio da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da igualdade.

Descrição do caso em juízo:

A vem requerer a anulação do despacho do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, através do qual foi expropriado prédio seu, pelo que lhe vem imputar diversas ilegalidades, pertencendo ao Tribunal aferir da sua efetiva existência.  

Em primeiro lugar, A vem alegar que, pelas particulares características do seu imóvel, a sua parcela em processo de expropriação seria, na verdade, a menos aconselhada para a localização de qualquer estação de tratamento de lixos, sendo este o fim de interesse público a ser prosseguido no caso em apreço.

 Neste sentido, o seu imóvel estaria, segundo ele, demasiado próximo de um aglomerado populacional, ao que se acresce o facto de existir, na área envolvente, uma escola primária, um recente loteamento urbano infraestruturado e inúmeras construções, nomeadamente moradias familiares. Dever-se-ia também ter em consideração a sua proximidade de serviços de apoio cívico/social, entre os quais se encontram estabelecimentos de saúde, estabelecimentos de ensino, quer secundário, quer universitário, farmácias, correios, agências bancárias, equipamentos de lazer, entre outros, tudo razões que justificavam, aos olhos de A, a inadequação da escolha da sua propriedade para aquele fim.

Entendemos que, dadas estas alegações por parte de A, podemos aqui ir de encontro ao seu pensamento e entender que, pode vir a ser sustentada uma violação dos princípios de igualdade, justiça e proporcionalidade. Caberá ao tribunal verificar se o ato impugnado está ou não a violar estes princípios, devendo os mesmos ser observados enquanto limite para a atuação discricionária da administração.

Matérias relevantes para o caso:

O princípio da igualdade constitui um dos elementos estruturantes do constitucionalismo moderno. O princípio da igualdade começou por ser entendido e interpretado, no século passado, numa perspetiva exclusivamente formal: a igualdade cumpria-se numa igual aplicação da lei a todos os cidadãos. Ele traduzia-se numa pura exigência da generalidade da lei, confundindo-se com o princípio de prevalência da lei.

 A igualdade impõe que se trate de modo igual o que é juridicamente igual e de modo diferente o que é juridicamente diferente, na medida da diferença. "Em termos negativos, o princípio da igualdade proíbe tratamentos preferenciais; em termos positivos, obriga a Administração a tratar de modo igual situações iguais" (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada).

Assim, o princípio da igualdade projeta-se em duas direções: proibição da discriminação e obrigação de diferenciação.

Falar no princípio da justiça, implica falar na ideia ou no ideal de justiça, que é uma das noções mais complicadas de definir. Podemos dizer que, no seu significado atual, ela significa o conjunto de valores que impõem ao Estado e a todos os cidadãos a obrigação de dar a cada um o que lhe é devido em função da dignidade da pessoa humana.

Quanto ao conjunto de valores em si, esse dependerá das opções filosóficas e intelectuais. Esses, depois, impõem uma obrigação, e impõem-na quer ao Estado, quer aos cidadãos. Essa obrigação que decorre da justiça é a obrigação de dar a cada um o que lhe é devido. Tanto os gregos como os romanos usaram uma fórmula próxima desta: dar a cada um o que é seu. No entanto, a justiça não abrange apenas o que é seu, mas sim o que esta exija que passe a ser seu (por exemplo, quando o Estado assegura aos cidadãos mais desfavorecidos direitos sociais como o direito à saúde, à segurança social ou à habitação não lhes está a dar algo que eles já possuam). O critério que o Professor Diogo Freitas do Amaral entende ser critério geral orientador acerca do que, em nome da justiça, é ou não devido a cada um é, é a dignidade da pessoa humana.

Podemos fazer uma divisão de critérios em função de se tratar de justiça coletiva (respeito pelos Direitos Humanos) ou de justiça individual (igualdade, proporcionalidade e boa fé). O princípio da justiça no artigo 266º da Constituição da República Portuguesa (daqui adiante referida como CRP) é algo que está para além da legalidade. Neste artigo a CRP não trata de todo o problema da justiça, mas apenas do dever de atuar com justiça que se impõe à Administração Pública. Por sua vez, o princípio da justiça, deverá ser encarado como a obrigatoriedade de a Administração pautar a sua atividade por critérios materiais ou de valor constitucionalmente consagrados, integrando não só as ideias da igualdade e da proporcionalidade, mas também da boa-fé, razoabilidade, dignidade da pessoa humana e do respeito dos seus direitos fundamentais.

Interessante será também compreender a relevância do princípio da proporcionalidade. Constitui uma manifestação constitutiva do princípio do Estado de Direito à num Estado de Direito democrático, as medidas dos poderes públicos não devem exceder o estritamente necessário para a realização do interesse público. A proporcionalidade é o princípio segundo o qual a limitação de bens ou interesses privados por atos dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais atos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins.

Esta definição evidencia três dimensões essenciais deste princípio:

Adequação à Significa que a medida tomada deve ser causalmente ajustada ao fim que se propõe a atingir. Procura-se, deste modo, verificar a existência de uma relação entre duas variáveis: o meio, instrumento, medida ou solução de um lado, o objetivo ou finalidade, do outro.

Necessidade à Significa que, para além de idónea para o fim a que se propõe alcançar, a medida administrativa deve ser a que lese em menor medida os direitos e interesses dos particulares.

Equilíbrio à Exige que os benefícios que se esperam alcançar com uma medida administrativa adequada e necessária suplantem os custos que ela por certo acarretará.

Resumidamente, tem este princípio como objetivo garantir que a ação adequada para a prossecução do interesse público, por parte da Administração, seja o menos lesiva possível para os direitos dos particulares, uma ideia que pode ser aplicada a este caso.

O recorrente vem ainda aludir a uma outra questão: a existência de uma outra parcela de terreno, eventualmente, de características mais adequadas ao fim que se pretende prosseguir, com um terreno maior que o seu, em redor do qual não existem quaisquer áreas residenciais, farmácias, escolas, ou serviços de apoio cívico/social e muito importante, onde a entidade expropriante possui já um estaleiro, questionando se não deveria ter sido este o terreno escolhido ao invés do seu. Eventualmente, pode estar aqui em causa também a violação do princípio da imparcialidade, uma vez que A vem alegar que o ato administrativo teria por base uma deliberação da entidade expropriante em que participou o próprio filho do titular da já referida propriedade.

Ser imparcial é não tomar o partido de uma das partes em contenda, o que significa que tem de se estar numa posição fora e acima das partes. Começou por se exigir a imparcialidade do juiz. Dispõe-se, hoje, no artigo 6º do Código do Procedimento Administrativo (daqui adiante referido como CPA) este princípio. Densificando esta ideia, pode-se dizer que este princípio impõe que os órgãos e agentes administrativos ajam de forma isenta e equidistante relativamente aos interesses em jogo nas situações que devem decidir ou sobre as quais se pronunciem com carácter decisório.

Na opinião do Professor Diogo Freitas do Amaral, o princípio da imparcialidade não é uma mera aplicação da ideia de justiça. Ora, um órgão da Administração pode violar as garantias da imparcialidade, intervindo num procedimento em que a lei o proíbe de intervir e, no entanto, tomar uma decisão em si mesma justa; e o contrário também é verdadeiro. Ou seja, este princípio vem essencialmente estabelecer uma garantia de imparcialidade na atividade administrativa devendo a mesma, de tal forma, pautar-se pela igualdade no tratamento dos interesses dos cidadãos, idealmente através de um critério uniforme de prossecução do interesse público.

A vem pedir a anulação do despacho:

Por violação dos princípios já mencionados, vem assim A pedir a anulação do despacho de expropriação, com fundamento em ilegalidade, por violação do artigo 266º da CRP, mas também pelo artigo 4º (Princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos); artigo 6º (Princípio da Igualdade); artigo 7º (Princípio da proporcionalidade) e artigo 9º (Princípio da imparcialidade), do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

Posição dos dois recorridos particulares e a autoridade recorrida:

Contrariamente, os recorridos vêm alegar em sentido inverso, concluindo, pela legalidade do despacho, não havendo qualquer violação da legalidade no procedimento e processo expropriativo, tendo sido respeitados os princípios gerais a que estão adstritos os órgãos e agentes administrativos.

Vem tornar-se claro que, o facto de o filho do ora recorrido ser funcionário de uma das entidades com poderes deliberativos na escolha da localização das referidas estações é de total irrelevância para o presente recurso, sendo certo que este não seria detentor, por si só, de qualquer poder de decisão.

Entendemos ainda que, a escolha da localização das referidas estações foi objeto de discussão por parte das entidades competentes, nomeadamente sobre os impactos da mesma. Os recorridos clarificam também que na parcela de terreno referida por A, pertencente a um dos recorridos, não existe, na verdade, qualquer estaleiro, mas somente um aterro onde são feitas descargas de lixo, estando já também em curso um outro processo de expropriação relativo a esse terreno, levado a cabo por uma outra entidade expropriante. Contudo, a entidade expropriante recorrida neste caso, argumenta também que o direito de propriedade ou o direito a uma justa indemnização pela expropriação foi devidamente acautelado, acrescentando que o despacho que declarou a utilidade pública da expropriação não violou princípios informadores das normas aplicáveis nem direitos ou interesses com tutela legal de que fosse titular o recorrente.

Decisão final do STA:

No final do acórdão podemos perceber que o Tribunal decidiu que são improcedentes as conclusões de A, pelo que acordam em negar provimento ao recurso.

Em relação ao princípio da igualdade: considerando a exposição anterior da medida em que este princípio releva em casos desta natureza, tratando-se este de um ato expropriativo em que se impõe um sacrifício especial ao expropriado perante o interesse público, a realização do mesmo traduz-se na fixação de uma indemnização justa e equitativa, a pagar pela entidade expropriante para compensar a perda patrimonial do expropriado.

Tomando em consideração também o já referido acerca dos princípios da proporcionalidade, justiça e imparcialidade alegadamente violados, não se vê que o ato expropriativo impugnado, possa estar em contradição dos mesmos. Designadamente, não se vê que possa de alguma forma ter imposto ao recorrente sacrifícios infundados, desnecessários em função dos fins de interesse público que a Administração visa realizar através de tal ato, ou que a decisão de localização da estação de transferência e triagem de resíduos sólidos recicláveis, em local que inclui a utilização do seu terreno tenha sido tomada por razões que não tivessem a ver com a realização daquele interesse público em função de parâmetros técnico-ambientais e de ordenamento do território subjacentes.

Concluímos que “não viola os princípios da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da igualdade, o ato expropriativo que, mediante indemnização fixada de acordo com a lei, expropriou uma parcela de terreno do recorrente necessária para a implantação de uma Estação de Saneamento, de acordo com a localização definida como melhor opção para o efeito, em função de parâmetros técnico-ambientais e de ordenamento do território, pelas entidades competentes”.

Bibliografia: 

èDIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2013;

è JOÃO CAUPERS/ VERA EIRÓ, “Introdução ao Direito Administrativo”, 12ª edição, Âncora, Lisboa, 2016;

è MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, “Direito Administrativo Geral”.

Aluno: Nicole Marlisa Serra Marques

Nº aluno: 58 122

Subturma: 15 B