O
Processo 01188/02, de 18 de Junho de 2003, do Supremo Tribunal Administrativo[1], apresenta o caso onde
duas diferentes sociedades anónimas vêm interpor novo recurso perante a sua
problemática. Efetivamente, estas vêm exigir uma indemnização, ao Estado
Português, decorrente de uma reprivatização de apenas uma destas, por força do
não cumprimento do princípio da boa-fé, e de outros institutos que se lhe
aproximam, no âmbito da responsabilidade extracontratual.
Numa tentativa de não nos perdermos a enumerar
os argumentos apresentados pelas partes, é importante firmar, antes de mais,
que se irá tratar de algo em específico elencado dentro do dito Acórdão,
nomeadamente, o princípio da Boa Administração, ainda que o mesmo também se debruce
sobre outros princípios próximos, como o da proporcionalidade, ou o da
imparcialidade. Estabelecemos isto desta maneira, pois que, de certa forma, se
poderá considerar que os deveres derivados destes, em fase anterior, já foram
considerados mesmo como situações integrais do princípio da boa administração[2], mas o seu tratamento
distinto no processo vem deixar isso bem claro, para além dos diferentes
regimes legais.
No
elenco da argumentação dos autores, estes decalcam uma aparente violação do
dever da boa administração como fonte para a responsabilidade civil desta, no
quadro das ações erróneas do Governo, no aquando do processo da reprivatização.
O ponto do acórdão onde se vem expressar isto é conciso e pouco esclarecedor,
mas a sua extensão não é tão relevante, vindo apenas servir como conclusão duma
particular linha de raciocínio.
Primeiramente,
as Recorrentes tomam especial atenção ao facto de o princípio ser uma “direta
emanação do «princípio da prossecução do interesse público, constitucionalmente
consagrado»”, como se focar em tal viesse a dar mais legitimidade a uma querela
tão vazia quanto a que apresentavam, mas ainda é significativo a sua presença.
É verdade que a menção à prossecução do interesse público se encontra na
Constituição Portuguesa, no seu artigo 266º/1 e, segundo a opinião de Freitas
do Amaral, poderá até qualificar-se o princípio da boa administração como sendo
“o dever da Administração prosseguir o bem comum da forma mais eficiente
possível”[3], mas dentro das
circunstâncias da sua situação, poderiam ter dado mais pendor à questão da
“economicidade” ou da “eficiência”, características do princípio como explicito
na letra do artigo 5º do CPA, uma vez que fora principalmente no âmbito
económico que decidiram envolver a boa administração dos atos praticados pelo
Governo.
É
importante delimitar, no entanto, que o artigo onde este princípio vem
consagrado não tem base constitucional, como a argumentação das Recorrentes
possa falsamente implicar, mas sim deriva de origem europeia, e vigora no nosso
ordenamento por se encontrar na Carta dos Direitos Fundamentais da União
Europeia, no seu artigo 41º. Segundo o professor Vasco Pereira da Silva, é a
força jurídica da Carta que faz com que os seus princípios e regras sejam
aplicadas nos seus Estado-Membros, mesmo que em Portugal tenhamos acabado por o
concretizar no CPA[4].
Desta forma, nas suas palavras, “o intérprete administrativo está vinculado não
apenas pelo conteúdo do artigo 5º, mas pelo conteúdo mais amplo do artigo 41º
da CDFUE”.
Autores
como Carla Amado Gomes partilham da mesma opinião, optando por uma explicação
mais ligada à jurisprudência europeia para demonstrar o impacto da consagração
do princípio da boa administração, no seio da União. Esta aponta que “desde o
Acórdão Technishe Universität München, de 21 de Novembro de 1991 (caso
C-269/90), que o Tribunal do Luxemburgo vem realçando a necessidade de
observância de garantias procedimentais como «a obrigação para a instituição
competente de examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos
relevantes do caso em apreço, o direito do interessado a dar a conhecer o seu
ponto de vista, bem como o direito a uma fundamentação suficiente da decisão»
(consid. 14).”[5],
e esclarece que foi através dos tribunais que o princípio se foi desenvolvendo,
primeiro apelidado de princípio da solicitude[6], antes de chegar ao nome
que lhe é atribuído hoje.
Temos
noção que o excerto utilizado fala globalmente do princípio, na sua vertente
europeia, mas ao longo do seu texto, a Autora simplesmente vai fazendo
referências diversas às partes do direito comunitário que foram efetivamente
acolhidos no CPA, porém, nunca de maneira clara, e, por isso, preferimos
remeter a leitura da sua perspetiva obra de modo a evitar plágio.
Esclarecendo
melhor a nossa linha de raciocínio, mencionamos esta predominante defesa da
importância do Direito Europeu por um grande motivo. Principalmente, pela
questionável escolha de palavras das Recorrentes. Compreendemos que, numa
situação diretamente relacionada com o Estado Português, poderá aparentar que a
nossa Constituição tenha um valor mais predominante, e que a sua inclusão no
diálogo venha a enriquecer as suas ideias, mas efetivamente, e tendo em conta a
vivência de “direito administrativo global”[7] que tem vindo a adquirir cada
vez mais força à medida que o tempo passa, teria sido, talvez, mais vantajoso,
senão mesmo mais interessante, pelo menos reconhecer tal realidade.
Por
outro lado, no entanto, as queixosas não têm razão alguma no seu pedido. Como o
tribunal faz questão de apontar, no processo da privatização, o Estado agiu do
melhor modo, tomando cautela “permanente e sucessiva, momento a momento, das
situações que se prolongam o tempo”[8]. Ou seja, as Recorrentes
vêm constituir a prossecução do interesse publico como base da sua argumentação,
mas, quando confrontadas com os factos, apercebemo-nos que o Governo garantiu,
lado a lado, o interesse privado (a estabilidade da estrutura acionista do
Banco), de modo a manter o interesse público (equilíbrio do sistema financeiro
nacional). Neste âmbito, o artigo 5º terá alguma importância se nos focarmos no
seu nº2, onde esclarece que um dos objetivos da Administração será ainda a
aproximação dos serviços às populações. Ora, considerando que as sociedades
claramente também não estavam a ter isso em conta, agindo apenas em seu próprio
proveitos, estas apenas estão a ser intransigentes.
De
seguida, as Recorrentes tentam ainda que o tribunal venha alterar uma decisão
tomada pela Administração, queixando-se que preferiam uma outra solução, a “adoção
de outra modalidade para a venda as ações do Estado no âmbito da 4ª fase da
reprivatização”[9].
Não poderíamos concordar mais do que com a opinião expressa no Acórdão. Mesmo
sem apresentar mais contexto, facilmente se pode determinar que o pedido se
iria envolver com uma área de livre discricionariedade, o que, por diversos
motivos, é algo fora do âmbito dos tribunais administrativos.
Como
defende Freitas do Amaral, a questão está relacionada com a diferença entre
juridicidade e justiciabilidade. Concretizando, o pedido realizado pelas
Recorrentes estaria dentro do escopo da juridicidade, mas já não no da
justiciabilidade, já que, partido do pressuposto que o princípio da boa
administração é apenas um dever jurídico, tal não irá comportar uma proteção
jurisdicional[10].
Mais,
como o Tribunal aponta, agir no interesse das queixosas iria pôr em causa o
princípio da separação dos poderes, dado que é este que determina que os
tribunais não podem debruçar-se sobre decisões de discricionariedade. Caso se
pretendesse deixar que algo assim ocorresse, então haveria uma lei geral e
abstrata que deixasse tal margem. Mas, e apoiando-nos na opinião de Marcelo
Rebelo de Sousa, esta margem de livre decisão existe pois que o “poder
administrativo é mais adequadamente exercido no caso concreto”[11].
Para
além disso, como expresso no processo, “o Tribunal não tem o poder de
substituir pelos seus os juízos e as valorizações empreendidas pela
Administração devendo o controlo a que procede traduzir-se numa censura
jurídica em nome do Direito, considerando o bloco de legalidade ao caso
aplicável”. Pondo por palavras mais simples, os tribunais apenas poderão
“pronunciar-se sobre a legalidade das decisões administrativas, e não sobre o
mérito dessas”[12].
De
modo a terminar, e como esclarece Sérvulo Correia, “para que haja a violação do
dever de boa administração, é preciso que a Administração tenha agido de forma
grosseira contra o interesse público, negligenciando a sua prossecução”[13], o que claramente aqui
não ocorreu; e nunca se deverá esquecer que, a função administrativa, enquanto
função secundária do Estado, estará sempre subordinada ao princípio da
legalidade, o que implicará que não caberá a esta a escolha do interesse
público a seguir[14],
ao contrário do que as Recorrentes parecem querer implicar. Deste modo,
demonstramos que concordamos com as posições esplanadas no Acórdão em análise.
Bibliografia:
C.
AMADO GOMES, A “boa administração” na
revisão do CPA: depressa e bem…
D.
FREITAS DO AMARAL,
Curso de Direito Administrativo, Tomo II.
M.
REBELO DE SOUSA e
A. SALGADO DE MATOS,
Direito Administrativo Geral, Tomo I.
Aulas
plenárias do Professor Vasco Pereira da Silva
Joana Ferreira, Nº61132, 2ºAno, Subturma 15
[2]
D. FREITAS DO AMARAL, Curso de
Direito Administrativo, II, 4.ª ed., Coimbra, Almedina,
2018, págs. 37 e 38.
[5]
C.
AMADO GOMES,
A “boa administração” na revisão do CPA: depressa e bem…, ICJP, 2013, disponível em https://www.icjp.pt/debate/4268/4337
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