Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11/01/2018, relativo ao processo n.º 0219/17

Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11/01/2018, relativo ao processo n.º 0219/17

Descrição do caso em juízo:

  A Autora ocupava a categoria de Procuradora-Geral Adjunta e decidiu iniciar o procedimento, no dia 19/09/2016, conducente à sua jubilação com efeito no dia do seu sexagésimo aniversário (07/12/2016), sendo que nessa altura tinha 36 anos, 6 meses e 12 dias de serviço ininterrupto como Magistrada do Ministério Público. O Conselho Superior do Ministério Público (doravante, “CSMP”) não reconheceu à Autora o direito à jubilação, alegando que esta não reunia os requisitos exigidos pelo Estatuto do Ministério Público (doravante, “EMP”). A Autora, não se conformou com essa decisão, por diversos motivos, dos quais importa salientar: i) a violação da lei por infração do disposto no artigo 148/1.º do EMP; ii) a violação da lei, por infração dos princípios da proteção da confiança; iii) a violação do princípio da proporcionalidade, nas dimensões da adequação e da proibição do excesso; e, por último, iv) a violação do princípio da prossecução do interesse público. 

  Intentou no Supremo Tribunal Administrativo (doravante, “STA”) uma ação administrativa contra o CSMP.  

  Em 2016, a Autora estava dependente da verificação dos requisitos previstos nos artigos 148/1.º do EMP em conjugação com o anexo II, ou seja, 63 anos de idade e 39 anos de serviço, pelo que só se verifica o requisito da idade (70 anos). Relativamente à invocação de pretensa ilegalidade por violação do artigo 148/1.º e anexo II, este pedido foi declarado improcedente. Conclui-se que, atualmente, não existe a possibilidade de obter o estatuto da jubilação pelo simples decurso do tempo, ou seja, pela Magistrada ter atingido o limite de idade sem que disponha do tempo de serviço exigido (39 anos).

Matéria relevante para o caso: 

  A Autora argumentou que, quando ingressou naquela Magistratura, o regime de jubilação vigente estipulava que a idade máxima do exercício de funções seria de 70 anos de idade, não obstante quais fossem os outros requisitos, tal como por exemplo, o tempo de serviço. Deste modo, depreende que existe uma clara violação das suas expectativas e de todos os magistrados que ingressaram na Magistratura naquele tempo. Acrescenta ainda que, o facto de ter deixado de beneficiar do instituto da jubilação ao atingir a idade máxima de 70 anos para o exercício das suas funções, constitui uma violação dos princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança. 

  Relativamente ao princípio da proteção da confiança previsto no artigo 10.º do Código de Procedimento Administrativo (doravante, “CPA”), ao qual a Administração está sujeita, tem como finalidade a tutela das expectativas dos sujeitos jurídicos, salvaguardando-os, deste modo, contra atuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com quem se relacionem. Marcelo Rebelo de Sousa refere cinco pressupostos da tutela de confiança e, passo a citar: i) “uma atuação de um sujeito de direito que crie a confiança, quer na manutenção de um situação jurídica, quer na adoção de outra conduta”; ii) “uma situação de confiança justificada do destinatário da atuação de outrem”; iii) “efetivação de um investimento de confiança”; iv) “nexo de causalidade entre a atuação geradora de confiança e o investimento de confiança”; v) “a frustração da confiança por parte do sujeito que a criou.”. Tal como refere o Exmo. Senhor Professor António Menezes Cordeiro entre estes requisitos, não há, uma hierarquia e, mesmo que falte algum deles, este modelo continua a funcionar, com uma condição: a intensidade assumida pelos requisitos que se verifiquem tem de ser notória para que ocorra a compensação da falha. 

  Contudo, a jurisprudência do Tribunal Constitucional, com base no acórdão relativo ao processo n.º 862/2013, refere que devem ser preenchidos cumulativamente três pressupostos: “i) que as expectativas de estabilidade do regime jurídico em causa tenham sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes públicos; ii) que tais expectativas sejam legítimas, fundadas em boas razões, a avaliar no quadro axiológico jurídico-constitucional; e, por último, iii) que o cidadão tenha orientado a sua vida e feito opções decisivas, precisamente, com base em expectativas de manutenção de um determinado regime jurídico”. Seguindo a orientação expressa neste mesmo acórdão, quando as expectativas dos particulares se confrontem com “as razões de interesse público que justificam a não continuidade das soluções legislativas” é necessário decidir qual dos interesses vai prevalecer no caso concreto.

  Ora, no nosso caso, foi reconhecido ao legislador liberdade no que concerne à alteração das leis e, por isso, houve uma alteração do artigo 148/1.º pela Lei n.º 09/2011 que visa aplicar-se no futuro, atingindo as posições jurídicas geradas no passado. Tal como refere o STA, a mudança só era suscetível de frustrar expectativas dos destinatários se estes não devessem, razoavelmente, contar com a possibilidade de alteração da mesma. 

  No caso vertente, o tribunal não considerou procedente que a Autora pudesse haver formado uma expectativa legítima de imutabilidade relativo ao regime da jubilação, visto que não se verificam os pressupostos que referi nos parágrafos supra. 

  Contudo, já tinha sido dada a resposta a esta questão pelo acórdão de 06/07/2017 relativo ao processo n.º 01602/15, onde se concluiu a inexistência de violação do princípio da proteção de confiança e este entendimento voltou a ser aqui tido como o mais correto.

  Quanto à invocação da violação do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 7.º do CPA e com assento constitucional no artigo 266/2.º da Constituição da República Portuguesa (doravante, “CRP”), não lhe assiste razão, por diversas razões, das quais passo a explicar. Este princípio exige três requisitos: adequação, necessidade ou proibição do excesso e razoabilidade. A vertente da adequação de meios proíbe condutas administrativas inaptas para a prossecução do fim que visam atingir e, neste caso concreto, a alteração do artigo 148/1.º do EMP, no contexto do processo legislativo, foi feita tendo em conta os motivos que lhe presidiram e esta alteração foi uma conduta apta, em termos técnicos, ao fim que se pretendeu alcançar. Por outro lado, a necessidade proíbe condutas administrativas que não sejam indispensáveis para a concretização do fim que visam atingir. No caso em apreço, aquela medida foi necessária e apenas afetou os magistrados que são destinatários na medida do necessário, não havendo qualquer excesso. O legislador não utilizou meios desnecessários para alcançar o fim em vista e esta alteração foi a menos lesiva para prosseguir os interesses públicos. Quanto à vertente da razoabilidade, que proíbe que os custos da atuação administrativa sejam manifestamente superiores aos benefícios que se esperam, a exigência feita tanto à Autora como aos restantes magistrados, apurados os autos, não se releva desrazoável, nem excessiva. Conclui-se então, de acordo com a decisão tomada pelo tribunal, que não estamos perante qualquer violação do princípio da proporcionalidade.

  Por último, o princípio da prossecução do interesse público, previsto nos artigos 4.º do CPA e 266/1 da CRP, tem um duplo alcance. Primeiro, significa que a administração esta proibida de prosseguir interesses privados, só podendo prosseguir interesses públicos. Importa realçar que este conceito de “interesse público” é um conceito altamente indeterminado, visto que é insuscetível de qualquer redução abstrata. Tendo em conta o primeiro requisito, não se verifica nenhuma ilegalidade no caso concreto. Para além disso, a administração está também proibida de prosseguir interesses públicos alheios à finalidade normativa do poder exercido, o que também não se verifica neste caso. A administração prosseguiu interesses públicos especificamente definidos por lei para o exercício da competência em causa e, portanto, o STA decidiu que não há violação do princípio da prossecução do interesse público.

Bibliografia:

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11/01/2018, relativo ao processo n.º 0219/17; 

Acórdão do Tribunal Constitucional de 30/10/1990, relativo ao processo n.º 287/90;

Acórdão do Tribunal Constitucional de 12/03/2009, relativo ao processo n.º 128/2009 de 12/03/2009;

Acórdão do Tribunal Constitucional de 03/12/2014, relativo ao processo n.º 847/2014;

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, 3ª ed., Coimbra,  Almedina, 2013;

JOÃO CAUPERS/ VERA EIRÓ, Introdução ao Direito Administrativo, 12ª ed., Lisboa, Âncora, 2016;

MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, 3ª ed., Dom Quixote; 

ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, Da Boa Fé no Direito Civil, 7 ª (reimp), Almedina, 2017;

MARCELO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, I, 10ª ed. (reimp.), Coimbra, Almedina, 1980.

Nome: Ana Rita Pereira Fernandes

Número de aluna: 60990

Subturma: 15B