Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 24/02/2016, relativo ao processo nº 12747/15 (Audiência dos interessados)
O ponto fulcral da análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 24/02/2016, relativo ao processo nº 12747/15 é salientar a importância da consagração do direito de audiência no Código de Procedimento Administrativo (doravante, “CPA”). O artigo 12.º do mesmo Código que estabelece o princípio da participação deu origem a este princípio fundamental do procedimento administrativo.
Nos anos 90, nunca seria possível consagrar este princípio em Portugal. Felizmente, nos dias de hoje, a fase da audiência prévia dos interessados é a terceira face do procedimento administrativo e encontra-se expressa no artigo 121.º do CPA. Nesta fase, os interessados podem esclarecer os factos e promover uma decisão mais justa e adequada. Relativamente à omissão dessa audição, a jurisprudência tem vindo a decidir, tal como podemos ver no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22/01/2014 relativo ao processo n.º 0441/13, que “constitui preterição de uma formalidade legal conducente à anulabilidade da decisão, a menos que seja manifesto que esta só podia, em abstracto, ter o conteúdo que teve em concreto e que, por isso se impunha, o seu aproveitamento pela aplicação do princípio geral do aproveitamento do acto administrativo.”. Diogo Freitas do Amaral afirma que a omissão desta audição legalmente obrigatória constitui uma ilegalidade e que, tal como o Supremo Tribunal Administrativo sempre entendeu, a falta de audiência prévia produzirá mera anulabilidade. Contudo, defende que este direito é um direito subjetivo público de grande relevância, mas não é um direito fundamental e só nestes casos, em que o direito de audiência fosse entendido como um direito fundamental, é que gerava nulidade. Apesar de a doutrina divergir quanto ao facto de se saber qual é a sanção cominada na lei para tal ilegalidade, se será a nulidade ou anulabilidade, podemos observar que, neste contexto, a doutrina e a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo concordam entre si, pois seguem a mesma orientação.
Com exceção, na ótica dos Exmos. Senhores Professores Vasco Pereira da Silva e Marcelo Rebelo de Sousa, a fase de audiência dos interessados é um princípio fundamental procedimental duma administração democrática, na medida em que o particular, antes de saber a decisão, tem de ser ouvido para que tenha o direito de se defender contra acusações que lhe foram feitas e, para além disso, o particular com este direito pode alterar a posição da administração (que ainda não tomou a decisão final) através deste seu direito a intervir. Mário Esteves de Oliveira defende que ao direito de audiência prévia é atribuído o papel de “pilar do Estado de Direito e da concepção político constitucional sobre as relações entre a Administração e os particulares.”
Descrição do caso em juízo:
A Câmara Municipal decidiu, por deliberação, em reunião ordinária realizada no dia 23 de novembro de 2009, revogar o despacho de 21 de setembro de 2009, que foi proferido pelo anterior Presidente da Câmara Municipal. O conteúdo determinava a alteração da posição de Maria no escalão remuneratório 5 para a 15, sendo que Maria não foi ouvida em sede de audiência de interessados, nos termos do artigo 121.º do CPA.
Maria intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal (doravante, “TAF”) de Ponta Delgada uma ação administrativa especial contra o Município de Vila Franca do Campo pedindo a anulação da deliberação da Câmara Municipal que determinou a sua passagem do escalão remuneratório 5 para o 15. Para além disso, solicitou a condenação da Entidade Demandada no pagamento da remuneração correspondente àquela posição remuneratória, com efeitos a 1.01.2010.
Nesse mesmo tribunal de Ponta Delgada, o coletivo de juízes julgou a ação parcialmente procedente e anulou o acto impugnado por vício de forma decorrente da preterição da audiência prévia e absolveu o Município do demais solicitado.
Contudo, o Município de Vila Franca do Campo não se conformou com tal decisão, interpondo, portanto, recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Sul (doravante, “TCAS”). As principais conclusões e argumentos utilizados daí a retirar, a meu ver, são:
Tendo em conta que estavam perante um "procedimento secundário”, não havia obrigação de recorrer à realização de audiência dos interessados, pois o ato impugnado é proferido no âmbito de um procedimento revogatório. Dessa forma, reiterou que não podia dar origem à nulidade do ato administrativo que resultou daquele procedimento. O artigo 121.º do CPA foi interpretado do seguinte modo: só se recorre à audiência dos interessados nos procedimentos em que tenha existido uma instrução autónoma precedente (nos processos decisórios primários), sendo esta a justificação para que não tenha sido conferido a um particular interessado como Maria a oportunidade de emitir pronúncia sobre o respectivo projecto de decisão.
Por outro lado, referia que o direito de audiência prévia pode “degradar-se em formalidade não essencial, quando a intervenção do interessado se tornou inútil porque, independentemente da sua intervenção e dos elementos que pudesse juntar, a decisão da Administração, porque sujeita ao princípio da vinculação, só pudesse ser aquela que foi tomada.”
Quanto a esta fundamentação, certamente que foi improcedente por diversas razões, tais como:
Relativamente ao primeiro argumento, não interessa que se trate de um ato revogatório sem precedência de uma instrução autónoma para que exista necessidade de realização da audiência prévia obrigatória, visto que a mesma não se destina apenas aos procedimentos de iniciativa da Administração. Está em causa o facto da Administração ter praticado um ato que diz respeito a um particular (neste caso, determinou a passagem de Maria do escalão remuneratório 5 para o 15), sem que a mesma tenha tido a oportunidade de se pronunciar sobre o projeto de decisão. O direito de audiência prévia deve ser tido em conta com o modelo da administração participada, correspondendo às exigências da mesma. O Tribunal a quo vem demonstrar e bem, a meu ver, a importância deste direito de audiência ao afirmar que “Esta audiência justifica-se, em suma, para salvaguardar o exercício do contraditório, de forma ao interessado não ser "apanhado de surpresa" por uma questão que nunca fora chamado a pronunciar-se, e cujo contributo poderá influir na decisão final.”.
Quanto ao segundo argumento, relativamente à questão da invocada degradação da audiência prévia em formalidade não essencial, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a decidir que “tendo em conta que a audiência prévia dos interessados não é um mero rito procedimental, a formalidade em causa (essencial) só se podia degradar em não essencial (não invalidante da decisão) se essa audiência não tivesse a mínima probabilidade de influenciar a decisão tomada, e se se impusesse, por isso, o aproveitamento do acto.”. Neste caso concreto, não se aplica o princípio do aproveitamento do ato, pois a intervenção da Recorrida no procedimento seria suscetível de influenciar em sentido inverso (ou seja, favorável para a mesma) a decisão final. Também não estamos perante o domínio da atividade administrativa vinculada. Tal como já referi anteriormente, a inobservância do direito de audiência dos interessados previsto no artigo 121.º do CPA, conduz à anulabilidade da decisão (artigo 163/1.º do CPA),, exceto se esta decisão estivesse sujeita a vinculação, ou seja, caso estivéssemos perante o único acto possível a praticar de modo a repor a legalidade do acto anteriormente praticado e que, por isso, se impunha o seu aproveitamento pela aplicação do princípio geral do aproveitamento do ato administrativo nos termos do artigo 163/5, alínea a) do CPA, o que não se verifica neste caso. Consequentemente, veremos que o Tribunal Central Administrativo Sul vai negar provimento a este recurso.
É verdade que se trata de um ato revogatório sem precedência de uma instrução autónoma e, este ato revogatório, não se tratou de uma prática de um ato vinculado como acabara de referir no parágrafo supra. Contudo, daqui não se pode retirar uma inutilidade teórica ou prática de prévia audição da interessada Maria sobre o sentido da decisão. Nos termos do artigo 124/1.º alínea e) à contrario sensu, a audiência não pode ser dispensada caso o interessado não se tiver pronunciado sobre as questões que lhe dizem respeito e que importem à decisão. É o que sucede neste caso, a Recorrida tinha o direito de se pronunciar, nos termos do artigo 121.º, principalmente porque esta decisão veio a consubstanciar um ato desfavorável e em sentido inverso à sua vontade. Também a jurisprudência tem vindo a considerar em vários acórdãos que só é dispensável o direito de audiência (artigo 124.º) quando for insuscetível de acrescentar algo novo à posição anteriormente manifestada, isto é, quando não houver factos novos capazes de influenciar a decisão final. No caso em apreço, se Maria se pudesse ter pronunciado, provavelmente não teria havido a tal subida drástica de escalão, podendo alterar assim a decisão final desfavorável que foi tomada. Tal como se diz neste acórdão, estamos perante uma “decisão surpresa que amputou o direito que fora reconhecido à Autora pelo despacho revogado.” e, por isso, o Tribunal considerou que a audiência dos interessados, no caso concreto, era imprescindível. Desta forma, a maioria das conclusões que se retiram do recurso foram consideradas improcedentes, tendo em conta que, sendo esta fase de audiência dos interessados um momento prévio à decisão final do procedimento revogatório (neste caso) e não estando, portanto, perante nenhuma das situações previstas no artigo 124.º do CPA, devia Maria ter sido, imperativamente, ouvida sobre o projeto de decisão, o que não ocorreu.
Maria contra-alegou a este recurso, pugnando pela manutenção da decisão recorrida.
Conclusões:
Os juízes do Tribunal Central Administrativo Sul concluíram bem, a meu ver, que estamos perante uma clara violação do artigo 121.º, tendo em conta que não é um dos casos suscetíveis de sanação como o Recorrente expôs no recurso, aqui não se verifica a degradação da preterição de tal formalidade legal em preterição de formalidade não essencial, nem estamos perante um caso de dispensa do direito de audição nos termos do artigo 124.º do CPA. Deste modo, as conclusões que se retiram do recurso foram consideradas improcedentes, tal como o recurso na totalidade. E manteve-se a sentença recorrida.
Por fim, a meu ver, discordo da decisão que fora proferida, concordando com a posição defendida pelo Exmo. Senhor Professor Vasco Pereira da Silva, na medida em que o direito de audiência é um direito fundamental procedimental e, por isso, o vício deveria ser a nulidade nos termos do artigo 161º/1, alínea d) do CPA.
Bibliografia:
Apontamentos das aulas teóricas lecionadas pelo Exmo. Senhor Professor Vasco Pereira da Silva;
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 24/02/2016, relativo ao processo nº 12747/15;
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22/01/2014, relativo ao processo nº 0441/13;
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, 3ª ed., Coimbra, Almedina, 2013;
JOÃO CAUPERS/ VERA EIRÓ, Introdução ao Direito Administrativo, 12ª ed., Lisboa, Âncora, 2016;
MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, 3ª ed., Dom Quixote;
ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, Da Boa Fé no Direito Civil, 7 ª (reimp), Almedina, 2017;
MARCELO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, I, 10ª ed. (reimp.), Coimbra, Almedina, 1980.
Nome: Ana Rita Pereira Fernandes
Número de aluna: 60990
Subturma: 15B
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