O Princípio da Boa-fé tem as suas
raízes no Direito Romano e encontra a sua principal consagração e
desenvolvimento no Direito Privado, estando previsto no artigo 266º/2 da
Constituição da República Portuguesa e no artigo 10º do Código do Procedimento
Administrativo. É um princípio com uma característica reacional: vincula a
Administração e os particulares que com ela se relacionam. Assim, todas as
condutas emanadas das relações jurídicas estabelecidas entre a Administração e
os cidadãos, deve seguir os valores associados à boa-fé, que são a lealdade, a
honestidade e a retidão. Este princípio, que se revela uma ferramenta eficiente
para a sustentação normativa de qualquer atividade administrativa que venha a
se manifestar contrária ao que está determinado em outras normas, tem, de
acordo com o Professor Marcelo Rebelo de Sousa e a restante doutrina
maioritária, dois princípios concretizadores: o Princípio da Materialidade
Subjacente e o Princípio da Tutela da Confiança. O primeiro transmite-nos a
ideia da obtenção de resultados efetivos, não se satisfazendo o Direito com
comportamentos que falhem em atingir esses objetivos. Todavia, este princípio,
segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa não tem uma aplicação proeminente
no Direito Administrativo, devido a dois motivos. O Professor afirma “o seu
conteúdo é grandemente restringido pela incidência do princípio da legalidade.
Exemplos de escola de violações do princípio da materialidade subjacente (…)
não funcionam no direito administrativo tratando-se de situações de vinculação
(…), o seu conteúdo útil pouco ou nada acrescenta àquilo que já decorre do
princípio da proporcionalidade”[1].
Todavia, o Professor afirma ser um “importante parâmetro de conduta dos
particulares no seu relacionamento com a Administração”. O segundo visa
salvaguardar os sujeitos jurídicos contra atuações imprevisíveis, sendo que
pressupõe para a sua violação as seguintes circunstâncias: 1) atuação de um
sujeito de direito que crie confiança, 2) situação de confiança justificada do
destinatário da atuação de outrem, 3) investimento de confiança, 4) nexo de
causalidade entre a atuação geradora de confiança e a situação de confiança, e
por fim 5) frustração da confiança por parte do sujeito que a criou. Observamos
então que este princípio detém qualificação e força para estipular eventuais
limites normativos à atuação administrativa de cunho discricionário.
No acórdão em questão[2]
estamos perante um recurso ao Supremo Tribunal Administrativo de uma decisão
tomada a favor do Estado. Trata-te de uma situação em que o Estado alimentou
expectativas ao particular num processo de reprivatização da OPA, com o Grupo
Português, no qual esse obteria vantagens, sendo que se organizou em
consonância com os interesses do Estado, a qual acabou por vender. Este
processo de reprivatização tinha subjacente a implementação de um programa como
meio, programa esse que o Estado garantiu ser possível às Recorrentes. Estas
últimas, no Recurso, invocam a violação do princípio da boa-fé e do princípio
da tutela da confiança, considerando que se observaram as circunstâncias
atinentes a este: o Estado como sujeito na relação jurídica estabeleceu contactos
com o particular que desembocaram na conclusão de acordos simples (que as
Recorrentes afirmam revelar um quase contrato não reduzido a escrito), fazendo
diligências e criando expectativas. Essas expectativas foram alimentadas por
atos legislativos sobre o tema, que apesar de não terem o particular como
destinatário, lhe chegaram ao conhecimento, alimentando a esperança. Por fim as
Recorrentes, entre outras alegações, afirmam que os termos em que o Estado
conformou a última fase do processo consubstanciou uma violação dos seus
compromissos e da confiança, pois esta última fase não se processou nos mesmos
termos e moldes das anteriores fases e deu origem a que todos os acionistas
fossem levados a vender as suas ações (frustração da confiança depositada).
Havendo uma violação dos compromissos, da confiança e dos deveres de cuidado.
A Entidade recorrida afirma que a
opção final do Estado não causou danos e afirma que a invocada “oportunidade
perdida” é uma situação meramente hipotética, afirmando que a “perda de chance
não pode ser tida em conta”. Invocando a doutrina do Professor Gomes Canotilho,
afirma-se “tem de existir sempre uma conexão ou ilicitude entre a norma ou o
princípio violado e a posição juridicamente protegida do particular”, o que não
se considera estar presente. Relevou-se que a Administração não se encontrava
auto-vinculada quanto aos contornos de que se deveria revestir a última fase da
reprivatização, não sendo assim de fazer apelo aos princípios da boa-fé.
Considerando-se também necessário como elementos de conteúdo de boa-fé a
existência de uma conduta contraditória.
A decisão final do recurso
manteve a decisão anteriormente proferida a favor do Estado. Não se
considerando existir uma conduta contraditória pois o Estado simplesmente não
observou certos contornos. Foi decidido que os elementos não permitem concluir
pela existência de uma relação causa efeito entre a alegada confiança
depositada pelo particular segundo o qual o Estado continuaria com o processo
de privatização nos mesmos moldes e a circunstância de o aludido Grupo não se
ter precavido para a hipótese de um “take-over”.
Consideramos a decisão do recurso
justificada. Observa-se que, apesar da situação de confiança criada ser
justificável, esta não foi frustrada no seu âmbito absoluto. A não observância
de determinados contornos não é uma frustração dos compromissos assumidos. Para
além do mais, cremos que o particular criou algumas expectativas infundadas,
que não teriam qualquer suporte factual.
Concluindo, e sendo que não é o
objetivo verter aqui uma apreciação sobre o acórdão e sim demonstrar o âmbito
de aplicação do princípio da boa-fé na vida da atuação administrativa,
observamos que o princípio vincula ativamente os órgãos administrativos na sua
relação com os particulares, de modo a também ser um modo de garantia dos
direitos subjetivos destes últimos. Este princípio tão crucial vincula a
Administração a uma atuação correta, leal e fundada, não permitindo margens de
discricionariedade amplas.
Daniela Batista Rodrigues, 61210
Subturma 15
Turma B
[1] M. Rebelo de Sousa e A. Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo I, D. Quixote, 3ª edição, página 221.
