O Estado de Emergência como Confirmação do Princípio da Legalidade - Rodrigo Pinto Cardoso

1. Noções fundamentais do Princípio da Legalidade

Tanto o artigo 266º/2 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) como o artigo 3º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), referem que a atuação da Administração se encontra subordinada à lei. 

O princípio da legalidade é dividido, por um grupo importante da doutrina, em duas dimensões que abordarei de seguida: a preferência da lei e a reserva de lei.

1. Preferência de Lei
   
   

Esta dimensão retrata o que sucede se atuação da Administração Pública for contra o disposto na Lei. 

Assim, tal como a denominação sugere, estes atos, uma vez contrários à lei, não podem prevalecer. Deste modo, serão ilegais e por conseguinte considerados inválidos.

Porém, ao contrário do que a denominação pode aparentar sugerir, esta preferência não é só da lei stricto sensu. No artigo 3º do CPA, fala-se em “obediência à lei e ao direito”. É também neste sentido que o Professor Marcelo Rebelo de Sousa sugere que se faça a leitura da expressão “lei” como o bloco de legalidade.

No bloco de legalidade incluem-se: a Constituição; o Direito internacional; o direito comunitário; a lei em sentido ordinário e regulamentos. 

2. Reserva de lei
   
   

Desta dimensão retira-se a ideia de que toda a atuação da Administração Pública deve encontrar fundamento numa norma legal devidamente densificada.

Relativamente à necessidade de precedência de lei, a Constituição apenas a refere expressamente relativamente a restrições de direitos, liberdades e garantias (art 18º/1). 

No entanto, como o Professor Marcelo Rebelo de Sousa afirma, nada parece obstar a que se faça uma interpretação extensiva por forma a alargar o âmbito em que se deve exigir a precedência da lei.

Como se sabe, o Direito Administrativo foi evoluindo desde o Estado Liberal para o Estado Social. Ora, se no primeiro a Administração tinha sobretudo um papel agressivo, no segundo a Administração ganha também o papel prestacional. 

Atualmente, como ambos os tipos de Administração têm uma grande relevância, a maioria da doutrina portuguesa parece apontar para que se deva exigir uma Reserva Total de Lei. Cumpre destacar, que será de excluir uma norma habilitante cujo o valor seja infra-legal.

Resta, por último, chamar a atenção à necessidade de a norma habilitante da atuação administrativa dever ter um mínimo de densificação normativa. Deste modo, não se pode admitir uma norma habilitante de tal forma vaga, que esvazie o princípio de legalidade, conferindo à Administração os poderes para agir de forma totalmente arbitrária e imprevisível. A densidade exigida será maior ou menor consoante o tipo de atuação que a norma habilita.

2. Noções Fundamentais sobre o estado de emergência
   
   

A CRP prevê no artigo 19º que se suspendam direitos mediante a declaração de estado de emergência ou estado de sítio, desde que seja conforme ao disposto na Constituição.

Para além da CRP, há também uma lei orgânica que estabelece o regime sobre estes estados de excepção. A última alteração deste regime foi feita em 2012 pela Lei Orgânica 1/2012. 

O tema da suspensão de direitos é tão controverso como perigoso, por isso é  que na própria CRP já se elencam diversos aspectos para que reconduza a declaração e a duração destes estados de excepção ao mínimo possível e  também para que se defina o melhor possível os limites a suspensões de direitos.

1. Principais regras relativas à declaração de estado de emergência
   
   

Tanto o artigo 1º da Lei Orgânica 1/2012 (doravante LO) como o número 2 do artigo 19º da CRP prevêem que o estado de emergência só possa ser ser declarado “nos casos de agressão efetiva ou iminente por forças estrangeiras, de grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional democrática ou de calamidade pública.”

Assim, o estado de emergência deve ser declarado nestas situações, salvo se a gravidade das mesmas implicar que se declare o estado de sítio (como resulta dos artigos 19º/3 CRP e artigo 9º da LO).

A declaração de estado de emergência tem uma validade de 15 dias, sem prejuízo de eventuais renovações (artigo 19º/5 da CRP e artigo 5º da LO).

É também relevante apontar que tanto o artigo 2º da LO como o número 6 do artigo 19º da CRP elencam certos direitos insuscetíveis de serem suspensos. 

Relativamente às alterações que uma declaração deste tipo traga, o artigo 19º/7 da CRP e o artigo 1º/2 da LO estatuiem que têm de ser feitas consoante o disposto na Constituição e na lei. Aparecendo, desde já, uma sujeição à lei mesmo em estados de exceção.

No que toca ao procedimento há inúmeras regras que visam, apesar de se pretenderfacilitar e acelerar a resposta legislativa, garantir que continue a haver legitimidade democrática. Para o efeito os três órgãos de soberania têm de colaborar.

Deste modo, a declaração compete ao Presidente da República e depende de audição do Governo e autorização da Assembleia, que desde 2012 pode ser feita sob a forma de resolução. Esta solução observa-se nos artigos 134º alínea d) e artigo 138º/1 da CRP e também na LO no artigo 10º.

2. Objetivo do estado de emergência
   
   

O estado de emergência é declarado, como referido supra, face a situações especialmente gravosas que trazem a necessidade de uma ação rápida e eficiente por parte da Administração Pública para que a situação se normalize.

Face ao exposto, parece correto afirmar que a declaração de um estado de emergência tem como principal objetivo assegurar ao Governo os meios que este julgue serem adequados para repor a normalidade.

Tal como o exposto no artigo 182º da CRP o governo “é o órgão superior da administração pública” e como tal, faz sentido que numa situação particularmente complicadae grave como um estado de emergência, o Governo tenha uma panóplia de possíveis ações bastante mais ampla.

No entanto, esta ideia não é sinónimo de que deve ser dada total liberdade ao executivo. O decreto emanado pelo Presidente da República deve configurar quais os direitos que estão sujeitos a serem parcial ou totalmente suspensos.

Efetivamente, o maior poder que um executivo tem numa situação destas está devidamente balizado, ainda que com uma grande margem de decisão. Deste modo o poder executivo acaba por não deixar de ter normas que habilitem o uso do seu poder. Infra falarei das a normas legais habilitantes.

3. Do atual estado de emergência
   
   

O período que o mundo atravessa atualmente é de uma dificuldade extrema e de uma natureza excepcional. Trata-se de algo nunca antes visto.

Fruto da enorme propagação do Covid-19 a Organização Mundial de Saúde, no passado dia 11 de Março, qualificou o estado de emergência na saúde como uma pandemia mundial. Por esse motivo, o Presidente da República decretou o estado de emergência com base na situação de calamidade pública que isto traduz. 

Cumpre assinalar que estamos perante um facto que é histórico, apesar de o ser pelos piores motivos. Nunca desde a entrada em vigor da atual Constituição tinha sido decretado um estado de excepção. 

Assim, através do Decreto do Presidente da República 14-A/2020 devidamente autorizado pela Assembleia pela Resolução 15-A/2020 e referendado pelo Governo, o Estado Português declarou o estado de emergência que entraria em vigor às 00:00 de 19 de Março.

4. Quais as normas habilitantes da atuação administrativa em estado de emergência
   
   

Relativamente a este aspeto, durante a pesquisa deparei-me com algumas dificuldades em perceber se para além do disposto na Constituição e do constante no regime geral da LO, se poderia também considerar o Decreto Presidencial (Decreto 14-A/2020) e o Decreto do Governo (Decreto 2-A/2020) como norma legal habilitante da atuação da Administração Pública.

1. Do Decreto do Presidente da República
   
   

Por norma não são reconhecidas competências legislativas ao Presidente e  por issoos decretos por ele emitidos não têm valor de lei de acordo com o artigo 112º da CRP. Porém a prerrogativa que lhe é conferida pela alínea d) do artigo 134º, permite que este altere, ainda que temporariamente, a realidade jurídica do Estado.

Tendo isso em conta, considero que em termos materiais a prerrogativa atribui a possibilidade de o Presidente legislar. Por isso, o facto de o decreto não ter nenhumas das formas previstas no artigo 112º não deve, a meu ver, impedir que lhe seja atribuído um valor legal ou, pelo menos, para-legal.

Por conseguinte, parece-me que o decreto presidencial é apto a ser visto como uma “lei” que habilita a Administração a praticar certos atos durante o período de vigência do estado de emergência.

2. Do Decreto do Governo
   
   

O governo, por sua vez, tem sempre competências administrativas (artigo 199ºda CRP) e legislativas (artigo 198º da CRP). Porém o Decreto 2-A/2020, foi elaborado ao abrigo do artigo 199º e é esse aspecto que deixa dúvidas. 

Assim, à primeira vista pode-se não considerar o decreto do Governo formalmente uma lei (nos termos do artigo 112º), mas apenas um regulamento. No entanto, devido às mesmas considerações tecidas relativamente ao decreto presidencial, parece incorreto não lhe atribuir valor legal.

Neste caso aparenta ser mais ainda mais inteligível fazê-lo dado que a Constituição refere expressamente a competência legislativa do Governo. 

  

Por isso, a meu ver não só se deve considerar o decreto de execução como norma habilitante, nos termos exigidos pelo princípio da legalidade, como porventura se poderá ir ainda mais longe, questionando se o mesmo não deveria ser feito por Decreto-lei.

5. Conclusão
   
   

Finalmente, abordarei de forma mais concreta a maneira como penso que um estado de emergência pode confirmar a relevância jurídico-prática do princípio da legalidade.

Esta afirmação pode primeiramente causar alguma estranheza, devido ao facto de ser expectável que, na ânsia de resolver a situação, se ofereça ao Governo meios para este agilizar a atuação da Administração Pública, e que, nesta óptica, o princípio da legalidade pode parecer mais um entrave.

Contudo, nem no estado de emergência se dispensa a necessidade de haver uma norma habilitante à atuação da Administração. O que se faz na legislação elaborada para ser executada durante o estado de excepção é conferir uma maior margem de aplicação. 

Desta forma, atribui-se um poder discricionário  especialmente grande à Administração Pública para agir da forma que entender ser mais adequada. Porém, nunca se abdica da  existência de uma norma habilitante, nem tão pouco da necessidade de um mínimo de densificação normativa da mesma.

Aliás, não só diria que nem numa situação como a que o Estado Português vive se devia abdicar do princípio da legalidade, como vou ainda mais longe: parece-me que o estado de emergência é das situações onde o princípio da legalidade mais é essencial.

Não é normal que um Estado de Direito permita que direitos, liberdades e garantias sejam suspensos. No caso português apenas numa situação em que seja declarado estado de emergência ou estado de sítio é que a Constituição o faz.

Esta permissão tem, devido a isto, que garantir ao máximo que os atos praticados naexecução do estado de emergência são feitos apenas na medida do essencial. Neste sentido, a essencialidade deste princípio é maior do que normalmente. 

Tendo em conta que grande parte dos atos praticados ao abrigo do estado de exceção são de uma administração particularmente agressiva, mais ainda se justifica que apenas sejam permitidos os que tenham fundamento legal.

Concluindo, as circunstâncias excepcionais que um estado de emergência envolve, demonstram de forma mais nítida, por serem tão extremas e implicarem soluções tãogravosas, a importância de as atuações da Administração serem legalmente habilitadas.

Bibliografia:

• D. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Tomo I
  
  
• M. REBELO DE SOUSA e A. SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo
  
  

Geral, Tomo I

• C. BLANCO DE MORAIS , Curso de Direito Constitucional, Tomo I
  
  
• Foram ainda consultados os vídeos disponibilizados pelo ICJP sobre o Estado de Emergência
  
  

Rodrigo Pinto Cardoso  (Aluno nº 60832)