Lucas Storni-Santiago Corrêa
Subturma 15
Nº de aluno: 60813
Pretende-se, mediante este
comentário, proceder à análise do Ac. STA de 2002/07/03, Proc. 042940,
referente ao recurso contencioso interposto por um particular, recorrente,
relativamente ao acto administrativo, emitido por Despacho Ministerial (nº 5-XIII/97, de 20.03.97), pelo Secretário
de Estado das Obras Públicas, no sentido
de declarar utilidade pública e carácter de urgência na expropriação de
um terreno por uma concessionária (à qual foi atribuída competência executória
do acto, após parecer positivo: Base XXVI, nºs 1 e 2; Base XXVII, nº 1,
integradas nas Bases aprovadas, nos termos do artigo 2º do DL nº 168/94) por
Despacho Ministerial (nº 5-XIII/97, de 20.03.97)), no
âmbito de concessão de uma obra pública (Ponte Vasco da Gama).
Alega a recorrente a inexistência
de razões de facto, tendo em conta a atribuição de carácter de urgência, e de
direito fundamentadoras do acto expropriativo em questão, procedendo a entidade
concessionária numa violação da necessidade de fundamentação, ao abrigo do
disposto na alínea a), nº 1 do artigo 152º conjugado com o artigo 153º do CPA.
Neste sentido, pretende-se uma declaração do tribunal no sentido da ilegalidade
do acto e, portanto, a sua nulidade relativamente ao regime do nº1 do artigo
161º: alínea d).
Afirma também que a ausência de
uma justificação, tendo em conta a natureza do objeto do acto expropriativo em
questão (nomeadamente, o direito de propriedade privada, conforme o disposto no
artigo 62º da CRP), consubstancia uma violação do princípio da
proporcionalidade na sua vertente da adequação, existindo um erro manifesto de
apreciação[1]
relativamente à atuação da Administração (artigo 7º do CPA, número 2 do artigo
266º da CRP). Pretende-se, igualmente, uma declaração de nulidade do acto por
parte do Tribunal, atendendo ao disposto na alínea d), número 1 do artigo 161º
do CPA, por violação do conteúdo de um direito de cariz fundamental.
Assim, essencialmente
considera-se como injustificado o sacrifício de um direito fundamental em prol
de uma suposta utilidade pública que, afirma por último a recorrente, não se
fundamenta em base legal minimamente tipificadora e autorizativa, incorrendo
assim a Administração numa violação do princípio da igualdade (nº 1 do artigo
3º do CPA, nº 3 do artigo 266º da CRP).
Atendendo às vicissitudes
inerentes às três alegações fundamentais (inexistência de fundamentação,
violação do princípio da proporcionalidade e não-justificação da cedência do
direito de propriedade face à utilidade pública), virá o Tribunal
pronunciar-se.
1. Relativamente às razões de facto, o problema
essencial coloca-se no âmbito de existir ou não uma situação de urgência que
justifique o acto expropriativo. Prevê o
Código das Expropriações (nº1, artigo 15º) a suscetibilidade de atribuição do
carácter de urgência à própria legislação autorizativa da concessão de obra
pública; neste caso em concreto, prevê a Base XXVII uma competência atribuída
ao MOPTC de materializar o acto expropiativo, competindo à concessionária a
apresentação dos elementos essenciais em fase anterior (artigos 1º e 2º,
respetivamente).
Assim sendo, tendo em conta a
remissão da concretização de uma “situação de urgência” à própria juridicidade da
concessão em si, e considerando que a Base XXVII integra-se no Capítulo V do
diploma, cujo objeto faz referência às “expropriações dos imóveis necessários
para a construção da nova travessia”, decide o Tribunal no sentido de que a
fundamentação necessária ao acto expropriativo decorre diretamente do disposto
nessa norma.
Fá-lo atendendo à relação
inerente entre a necessidade de construção e a recuperação ambiental (evidenciada
no preâmbulo do Decreto de concessão), cuja densificação encontra-se prevista
na Base LXVIII. Assim, a generalidade da base legislativa permite afirmar que o
carácter de urgência referido pelo acto administrativo justifica-se e,
portanto, é fundamentado, em função da própria previsão da norma atribuidora da
possibilidade do carácter de urgência (por interpretação sistemática de todo o
diploma), já que a urgência declarada tem como objeto não a construção, mas a
recuperação ambiental posterior, necessária por decorrência da obra pública.
Assim, havendo sido fundamentada
a decisão expropriativa por urgência (remissão do disposto no artigo 15º do
CE), sendo que o órgão competente o fez de forma clara (efetivando que qualquer
destinatário normal, colocado na posição do destinatário real, fosse capaz de
entender o alcance do acto), decide o Tribunal pela verificação da necessidade
de fundamentação no âmbito do processo de decisão (artigo 153º do CPA).
2. Tendo alegado a
recorrente uma violação do princípio da proporcionalidade (artigo 7º do CPA), caberá
explicitar a tensão existente entre um direito de propriedade e a noção de
utilidade pública.
Sendo o direito de propriedade um
direito subjetivo, e atendendo ao princípio da tutela jurisdicional efetiva da
Administração (números 1 e 2 do artigo 2º do CPTA), pode a recorrente exigir
uma satisfação integral, imediata, e plena[2]
do seu interesse, por tratar-se de um direito constitucionalmente previsto, ao
abrigo do número 1 do artigo 62º da CRP. Assim, a impugnação do acto
administrativo visa a declaração judicial no sentido da nulidade do mesmo,
implicando assim numa restauração completa do bem jurídico tutelado.
Nota-se que o número 2 do mesmo
artigo prevê a possibilidade de expropriação atendendo à prossecução da utilidade
pública ou do interesse coletivo, correspondendo à razão essencial da atividade
administrativa (número 1 do artigo 266º da CRP, artigo 4º do CPA). Ou seja, a
validade do acto administrativo dependerá essencialmente do respeito pelas
vertentes do princípio da proporcionalidade, e pela obediência relativamente
aos elementos vinculados do poder discricionário.
Atendendo à tal alegação, decide
o Tribunal no sentido da inexistência de uma apreciação manifestamente
desconforme por parte da Administração na prossecução do interesse público visado,
aspecto que será desenvolvido no próximo ponto.
3. A indeterminabilidade teórico-fáctica da noção
de utilidade pública traduz numa necessidade de densificação conceitual, por
parte da Administração, em função das características exclusivas do caso
concreto. Desta forma, procede-se à um juízo valorativo-subjetivo de
determinação, assumindo que à margem de apreciação administrativa existem
sempre alguns elementos vinculados.
Sendo a valoração, adstrita à
certos limites, um processo interpretativo subjetivo, a suscetibilidade por
parte do Tribunal de sindicar a tomada de decisão é vedada, já que o mesmo é
incompetente relativamente ao controlo do mérito do acto (emitido em função de
juízos de conveniência e oportunidade), somente apto quanto à verificação de
existência de ilegalidade do mesmo.
Neste caso, a recorrente alega a
inexistência de um base legal minimamente autorizativa e tipificadora que
defina a utilidade pública concreta, incorrendo a Administração Pública, ao
expropriar, numa violação do princípio da reserva de lei disposto no artigo 62º
da CRP, referente à enunciação de fins legitimadores da expropriação por
reserva de lei.
Ou seja, afirma que a
Administração, com a emissão do acto administrativo, excede a sua margem de
livre apreciação e entra no campo da ilegalidade, designadamente, por agir sem base
jurídica determinadora de uma específica utilidade pública. Assim, incorre numa
violação do princípio da legalidade da atividade administrativa (número 1 do
artigo 3º do CPA).
Porém, dispõe a Base LXVIII,
relativamente às obrigações da concessionária:
1. A concessionária obriga-se a cumprir o disposto na
legislação nacional e comunitária relativa à matéria de proteção ambiental.
2. A concessionária obriga-se a expropriar e a recuperar, nos termos referidos no nº 3, a área
2. A concessionária obriga-se a expropriar e a recuperar, nos termos referidos no nº 3, a área
designada “Salinas do Samouco”, indicada em planta anexa ao
segundo contrato de concessão”.
Entende o Tribunal que a
“proteção ambiental” referida, por tratar-se de conteúdo normativo de preceito
constitucional (artigo 66º), integra-se como interesse coletivo, configurando
tanto fundamento jurídico da discricionariedade (reserva de lei), como elemento
vinculante da atuação administrativa quanto à finalidade a prosseguir.
Na verdade, a remissão aos blocos
de legalidade nacional e internacional reduz, e muito, a margem de livre
apreciação por parte da Administração. Poderíamos inclusive pôr em causa a
existência de uma obrigação de expropriar, atendendo à utilidade pública
específica, impondo à Administração um dever de agir totalmente vinculado.
Neste sentido, e com fundamento
em tais argumentos, acorda o STA em negar provimento ao recurso contencioso.
[1]
FREITAS DO AMARAL, Diogo: Curso de Direito
Administrativo, Volume II; 3ª Edição: 2013; Editora Almedina, p.74.
[2]
FREITAS DO AMARAL, Diogo: Curso de Direito
Administrativo, Volume II; 3ª Edição: 2013; Editora Almedina, p.59.
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