Breve Contextualização
No presente post vou analisar o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) no dia 24/02/2016, sobre o processo nº12747/15. Porém, antes de partir para essa análise, abordarei os aspectos essenciais relativos à fase da Audiência Prévia.
Como se pode perceber pelo título, a decisão judicial que servirá de base do presente trabalho tem como matéria central a necessidade de, no caso concreto, ter havido (ou não) a audiência prévia dos interessados prevista no artigo 121º do atual Código de Procedimento Administrativo (CPA).
O caso avaliado no acórdão do TCAS é um recurso que foi intentado pelo Município de Vila Franca do Campo relativo a uma sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Ponta Delgada.
Da Audiência Prévia
Primeiramente, cumpre dizer que a Audiência dos Interessados é reflexo da grande evolução que o Direito Administrativo tem vindo a observar ao longo dos anos.
Hoje em dia, este ramo de Direito rege-se por um princípio de colaboração entre a Administração Pública e os particulares, como resulta do artigo 11º do CPA. Para além disso, o artigo 12º do mesmo diploma estatui aquilo que também se prevê no artigo 267º/5 da Constituição: o princípio da participação dos interessados através de audiência.
A Audiência dos Interessados representa a terceira fase do procedimento administrativo e encontra-se regulada no CPA dos artigos 121º a 125º.
O Professor Freitas do Amaral classificou a introdução desta fase no CPA de 1991 como uma “pequena-grande revolução”, visto que anteriormente o particular apenas faria o requerimento, seria informado dos serviços e sabia da decisão final.
A audiência dos interessados apenas se verificava nos processos sancionadores e, de resto, a Administração decidia sozinha. Contrariamente, nos dias que correm, é inequívoco que audiência dos interessados se exige, quer tenha ou não havido uma fase de instrução, uma vez que o previsto no artigo 121º/1 do CPA consubstancia um ato vinculado.
Efetivamente, com os dois CPA’s passou a existir a administração participada que a Constituição previa e, desse modo, o interessado passou a associar-se ao órgão administrativo encarregue do procedimento.
Os interessados devem ter a oportunidade de se pronunciar sobre o projeto de decisão, por duas razões: a primeira prende-se com dar a possibilidade ao interessado de intervir argumentando a favor dos seus interesses e a segunda trata de preparar o interessado sobre aquilo que em princípio será decidido.
Por norma, de acordo com o artigo 123º do CPA a audiência deve ser feita oralmente podendo, em algumas situações, ser realizada por escrito.
No entanto o CPA, no artigo 124º, prevê algumas situações em que se permite que, com a devida fundamentação, não seja exigida a audiência prévia (como por exemplo haver demasiados interessados para se ouvir todos).
Para concluir a abordagem a esta fase do procedimento cumpre ainda referir que a doutrina diverge relativamente à consequência que a falta de audiência dos interessados acarreta.
Por um lado, há quem considere que, por regra, gera a anulabilidade, nos termos do artigo 163º/1 CPA, mas que pode gerar a nulidade do ato administrativo se ofender - nos termos da alínea d) do artigo161º/2 do CPA - o conteúdo de um direito fundamental, o que apenas ocorrerá nos casos previstos no 269º/3 e 32º/10 da Constituição. Esta opinião é defendida pelos professores Freitas do Amaral e Rui Machete e é também a que a jurisprudência tem adotado.
Com uma opinião diversa surgem os professores Vasco Pereira da Silva e Sérvulo Correia. Para estes teóricos, a audiência dos interessados constitui o direito processual fundamental assegurado pela Constituição no artigo 267º/5. Consequentemente, para estes autores a falta de audiência que não seja permitida pelo artigo 124º do CPA vai sempre ferir o ato administrativo com o vício da nulidade [artigo 161º/2 alínea d)].
Do Acórdão do TCAS
Em 2010 Maria intentou no TAF de Ponta Delgada uma ação administrativa em que pedia a anulação da deliberação que a Câmara Municipal de Vila Franca do Campo de 23/11/2019, por falta de audiência prévia. Nesta deliberação, a Câmara decidiu revogar o despacho de 21/09/2019, que tinha determinado que Maria passaria do escalão 5 de remuneração para o escalão 15. Ao pedido de anulação acresceu ainda um pedido de pagamento da remuneração correspondente ao escalão remuneratório que deveria ocupar, com efeitos a 1/01/2010.
O TAF julgou a ação parcialmente procedente, tendo anulado a deliberação mas não ordenando o pagamento da remuneração que Maria pretendia.
Perante isto, o Município de Vila Franca de Campos interpôs o recurso no TCAS com vários argumentos, dos quais destaco:
1) A deliberação anulada pelo TAF consubstanciar um procedimento revogatório que não tendo uma fase de instrução autónoma se tem como procedimento secundário e que, nos termos o artigo 100º do CPA antigo (atual artigo 121º), não seria obrigatório ouvir os interessados.
De facto, na sua versão antiga, o artigo previa audiência prévia quando fosse concluída a fase de instrução.
Artigo 100º do CPA de 1991
“1 - Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.”
2) Acresce que o que motivou o processo revogatório foi o facto de existir um ato ilegal. Perante isto a Administração tem um poder-dever de revogá-lo.
Neste sentido, alega que se estaria numa situação em que, pelo facto de a decisão não poder ser diferente, haveria uma degradação da audiência prévia em formalidade não essencial.
Deste modo, apenas se trataria de uma mera irregularidade e não poderia ter como consequência a invalidade do ato.
Relativamente ao primeiro argumento do Município, o TCAS acompanhou o que tinha sido decidido pelo TAF de Ponta Delgada, considerando que não assistia razão ao Recorrente.
A favor da posição adotada o TCAS invocou os seguintes argumentos:
A) O CPA não distingue a aplicação do instituto da Audiência Prévia consoante os diferentes tipos ou modalidades de procedimentos, pelo que se deve considerar aplicável a qualquer procedimento.
B) O facto de estarmos perante um ato revogatório não releva para a aferição da necessidade de audiência prévia, apenas relevando o facto de esse ato ter implicações em direitos conferidos a particulares.
C) De acordo com o artigo 144º do CPA de 1991: “São de observar na revogação dos actos administrativos as formalidades exigidas para a prática do acto revogado, salvo nos casos em que a lei dispuser de forma diferente.”
D) As situações de dispensa de audiência estão previstas e tipificadas no CPA (antes no artigo 103º e atualmente no artigo 124º) e não estamos perante uma situação dessas (nem nunca o Recorrente alegou tal coisa).
Também relativamente à questão da invocada degradação da audiência prévia em formalidade não essencial, o TCAS considerou que a razão estaria com a Recorrida. Fundamentou a decisão com os seguintes argumentos:
A) A omissão desta formalidade conduz por regra a uma anulabilidade do ato, porém, em certas ocasiões, prevalece o princípio do aproveitamento do ato.
No entanto, para que exista esse aproveitamento, a doutrina e a jurisprudência têm defendido que deve haver um exame casuístico para determinar se existe, de facto, essa possibilidade.
B) O TCAS advertiu que a audiência prévia dos interessados tem uma importância extrema na nossa Ordem Jurídica. Por isso, para que se degrade em formalidade não essencial, exige-se que a mesma audiência não tenha a mínima possibilidade de influenciar decisão final.
Tal aconteceria se estivéssemos perante um ato vinculado. No entanto, de acordo com a comunicação feita à Recorrida: “ Tal decisão prendeu-se com aspectos de várias ordens, alguns de ordem Jurídica/legal outros de ordem política”
Daí se retira que o ato não é verdadeiramente vinculado e, por isso, o TCAS considerou que a audiência prévia podia, de alguma forma, alterar a decisão que veio a ser tomada.
C) O ónus da prova de que o ato revogado era contrário à lei cabia ao Recorrente, visto que tinha sido este a tomar a iniciativa procedimental de impugnação do ato. Apesar de, segundo o TCAS, o Município ter tentado invertê-lo ao afirmar que Maria não logrou demonstrar o contrário.
D) Além disso, mesmo que fosse possível existir um aproveitamento do ato, deveria ter sido o Recorrente a demonstrar a total irrelevância da audiência.
Deste modo, para além de considerar que o ónus de prova para a sanação do vício de falta de audiência cabia ao Município, o TCAS considerou que não houve uma degradação para formalidade não essencial.
Com tudo o referido, o TCAS optou por julgar que a audiência prévia era exigida no caso concreto, tendo negado, por unanimidade, o provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.
Resta dizer que o Município de Vila Franca do Campo foi condenado no pagamento das custas.
Na minha opinião, o Tribunal Central Administrativo Sul decidiu bem, não só pelo facto de a Audiência prévia dever ter sido observada, mas também porque considero, como o Professor Freitas do Amaral, que a falta dessa formalidade gera, por regra, meramente a anulabilidade nos termos de 163º/1 do CPA.
Bibliografia:
Acórdão de 24/02/2016 do TCAS relativo ao processo nº 12747/15 ;
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Administrativo, II, 3ª ed., Coimbra, Almedina, 2016
Transcrições das aulas Teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva 2018/2019
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