A
evolução da Administração Pública foi desenhada num quadro de respeito pelas
posições jurídicas dos particulares, vistos, no Estado Liberal, não como
sujeitos de direito mas como objetos do mesmo. Hoje, o Art. 266º/1 da CRP e o
Art. 4º do CPA definem que cabe à Administração prosseguir o interesse público,
no respeito pelos direitos e interesses dos cidadãos, subordinando-se à
Constituição, à lei e aos princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça,
imparcialidade e boa-fé (Art. 266º/2 CRP).
O princípio da imparcialidade,
positivado no Art.9º do CPA, dita que as entidades públicas devem agir de forma
“isenta e equidistante”[1] relativamente aos
interesses representados no caso concreto, adotando critérios objetivos de
interesse público para as suas ponderações. Analisaremos este princípio à luz
da doutrina do professor Diogo Freitas do Amaral e do Processo do TAF de
Coimbra nº 00585/07.0BECBR, de 13 de maio de 2011[2] [3].
O acórdão em análise constitui um
recurso à decisão do TAF de Coimbra, de 13 de setembro de 2010. Entre as
alegações de R, recorrente, encontra-se a objeção ao modo como foi aplicado o
princípio da imparcialidade: “Ao considerar que o ato impugnado viola o
princípio da imparcialidade, a sentença recorrida faz errada interpretação e
aplicação desse mesmo princípio”.
Enumeram-se os factos apresentados
no acórdão:
I. I.O associado do A. (recorrido) era e é
funcionário do quadro do R. (recorrente) e em 2006 estava integrado no Departamento
da Habitação com a categoria de técnico superior assessor principal.
II. II. No dia 28.07.2006 foi-lhe apresentada a
ficha para avaliação do seu desempenho no segundo semestre do ano de 2006 que
integra o PA a fls. 01 a 08 e cujo teor aqui se dá como reproduzido.
III. III. O teor de tal ficha identificava como sua
avaliadora a diretora de departamento Eng.ª R…, descrevia os objetivos a
prosseguir, as competências comportamentais a cultivar nesse semestre e
ostentava a data de 28.07.2006 como sendo aquela em que tais elementos foram
redigidos e comunicados pelo avaliador ao avaliado, bem como um espaço
expressamente destinado às assinaturas de um e outro a apor no ato da mesma
comunicação, mas não apresentava qualquer assinatura nesse espaço, nem deles
nem de quem quer que fosse, situação que se mantém.
IV. IV. No dia 07.03.2007 foi de novo presente ao
sócio do A. a sobredita ficha de avaliação, desta feita preenchida com as
notações respeitantes a cada objectivo e demais critérios e ainda com a notação
global de 2,8, quantitativa e «necessita de desenvolvimento» - qualitativa -
mas sem assinatura alguma, fosse de avaliador fosse de quem fosse.
V.
Nessa ficha, em tal estado, apôs o
associado a data de 07.03.2007 e a sua assinatura no seguimento e debaixo,
respetivamente, da seguinte expressão já impressa: Tomei conhecimento da minha
avaliação em entrevista realizada em ---/---/---/.
VI. V. Em 14.03.2007 o vereador da Câmara
Municipal com o pelouro da habitação, com competência delegada pelo Presidente,
apôs o seguinte despacho na mesma ficha, a seguir à sobredita assinatura do
associado do A.: “Homologo a avaliação”. “Anoto, entretanto, que este
funcionário tem una trajectória de franca melhoria em relação à situação de
total desmotivação quando iniciou funções neste departamento”.
VII. VII. Relativamente a este despacho, deduziu o
sócio do A. reclamação cujo teor a fls. 11 a 17 do PA aqui se dá como
reproduzido.
VIII. VIII. Sobre a reclamação do associado do A.
emitiu a Eng.ª R…, mencionada como avaliadora na sobredita ficha, em
11.04.2007, a pronúncia que consta a fls. 19 a 21 do PA, cujo teor aqui se dá
como reproduzido.
IX. IX. No dia seguinte, pelas 15.30h, reuniu
o «Conselho de Coordenação de Avaliação» a fim de emitir parecer prévio
relativamente à reclamação da avaliação apresentada pelo associado do A., tendo
deliberado por unanimidade propor que fosse mantida a classificação atribuída
pelo avaliador, tudo conforme ata que integra fls. 22 a 23 do PA.
X. X. A avaliadora do associado do A. fazia
parte do «CCA» e esteve presente às sobreditas reunião e votação, muito embora
não tenha votado a deliberação de emissão de parecer de apreciação da
reclamação daquele.
XI. XI. Sendo-lhe presentes a reclamação, a
pronúncia da avaliadora e o parecer do «CCA» acima mencionados, o Senhor
Presidente da Câmara proferiu então, em 16.04.2007, o seguinte despacho: “Acolho
o parecer do CCA mantendo as classificações relativas a I…, M… e A…, digo, A….
Dê-se conhecimento aos avaliados” (ACTO IMPUGNADO).
A imparcialidade da decisão
administrativa é questionada por R devido aos factos apresentados nos pontos IX
e X: está em causa a validade da participação de A na reunião do CCA, ainda que
a avaliadora não tenha sido admitida a votar.
O
cumprimento do princípio em questão implica que os agentes e órgãos
administrativos não intervenham em procedimentos, atos ou contratos onde tenham
particular interesse, seja ele pessoal, familiar ou de alguém com quem
estabeleçam relações económicas. Não
devem existir causas de suspeita para com a conduta administrativa; trata-se de
não comprometer a confiança dos particulares no processo de decisão – tópico
frisado no acórdão a partir da doutrina de Vieira de Andrade, que considera as
garantias legais da imparcialidade administrativa como garantias da imagem e
bom nome da administração[4]. Esta vertente do
princípio (vertente negativa) é tratada no CPA nos Arts. 69º e seguintes, que
distinguem os casos de impedimento dos casos de suspeição. Os casos de
impedimento, tipificados no Art. 69º/1, são os mais graves e obrigam à
substituição do órgão ou agente Administrativo. O impedimento deve ser
comunicado a um superior (Art. 70º CPA), com imediata suspensão da atividade
(Art. 71º/1 CPA), sob pena de falta disciplinar grave (Art. 76º/2 CPA). A
suspeição está dependente de requerimento ou do órgão ou agente considerado
imparcial, dando-se um pedido de escusa, ou de um interessado, que opõe uma
suspeição ao órgão. O órgão competente decidirá se o pedido é ou não
fundamentado. O desvalor jurídico para a intervenção de órgãos comprometidos
nos processos de atuação é a anulabilidade, ao abrigo do Art. 76º/2 do CPA. A Lei
27/96 impõe, no Art. 8º/2 a perda de mandato aos membros de órgãos autárquicos
que violem o princípio da imparcialidade.
No
acórdão em análise, é questionada a aplicação do Art. 44º/d) e g) do antigo
CPA, à luz de uma interpretação extensiva, visto A não ter votado, mas apenas
comparecido na reunião. O atual CPA consagra as disposições mencionadas no Art.
69º/d) e f), respetivamente, classificando a situação como um impedimento à
participação no processo administrativo.
O
Tribunal considerou que a mera presença da avaliadora na reunião e no momento
de votação é causa justificativa para o descrédito da imparcialidade da
decisão. Era exigível que A não estivesse presente durante a reunião, por
questões de transparência e confiança na decisão do tribunal. “Objetivamente a
presença da autora material da avaliação reclamada, sem embargo de a mesma
avaliação carecer de homologação, é sobremaneira suscetível de criar
constrangimentos à livre determinação dos votos do CCA, tornando a votação
tendenciosa ou ao menos suspeita disso mesmo. Ora, todos conviremos em que o
critério da violação do princípio imparcialidade não reside na comprovada
ocorrência de imparcialidade, se não na mera suscetibilidade da objetiva da
mesma, ou melhor, na verificação das condições que objetivamente a permitem ou
facilitem …”.
Diogo
Freitas do Amaral defende que só devem ser proibidas intervenções que levem à
decisão do caso ou atos que influenciem substancialmente a mesma[5]. Desta forma, questiono se o Professor
concordaria com a decisão do Tribunal Administrativo, inferindo que a presença
da avaliadora seria determinante para a decisão e excessivamente lesiva da
opinião pública acerca da imparcialidade da Administração. Considero que, à luz
desta doutrina, não existiria violação do princípio.
Identifica-se
ainda uma vertente positiva do princípio da imparcialidade. Este impõe a
ponderação dos interesses públicos e privados relevantes para a decisão. A
vinculação a uma ponderação comparativa limita a discricionariedade
administrativa, diga-se, o espaço de liberdade de atuação e decisão da
Administração, conferido por lei, limitado pelo bloco de legalidade e aberto
por conceitos indeterminados[6]. “O real poder de escolha
da autoridade publica só subsiste onde a proteção legislativa dos vários
interesses seja de igual natureza e medida”[7]. A ausência de avaliação
dos interesses inerentes ao caso concreto ou a ponderação de interesses alheios
ao mesmo, resulta na anulabilidade dos atos[8].
Existem autores que reconduzem a
imparcialidade à noção de justiça. Freitas do Amaral discorda com esta ideia,
defendendo que a Administração pode violar as regras de imparcialidade mas
tomar uma decisão justa para o caso concreto. Remete a imparcialidade para a
ideia de proteção da confiança dos cidadãos na “seriedade e honestidade da
Administração Pública” [9]. A Administração tem o
dever de adotar as soluções organizativas e procedimentais que garantam a
preservação da imparcialidade e a confiança dos indivíduos na sua atuação.
O princípio da imparcialidade é um
parâmetro de atuação administrativa, não tem como objetivo estabelecer a
solução correta para a ponderação dos interesses no caso concreto e não contém
critérios para o fazer – estes, resultam de outros princípios, como o da
proporcionalidade[10]. Não coloca em causa a
parcialidade inerente à função executiva do Estado de Direito na prossecução do
interesse público, atua no plano do tratamento das várias realidades afetadas
pela ação executiva numa lógica igualitária[11].
Raquel
Castro Cunha
Nº61164
Subturma
B15
Bibliografia:
DO AMARAL, DIOGO FREITAS,
Curso de Direito Administrativo, vol. II, 4ª edição, Coimbra, Almedina,
2018
DE SOUSA MARCELO REBELO e
DE MATOS, ANDRÉ SALGADO, Direito Administrativo geral: Introdução e
Princípios Fundamentais, tomo I., 3ª edição, Lisboa, Dom Quixote, 2008
[1] Diogo Freitas do Amaral, Curso
de Direito Administrativo, vol. II, 4ª edição, Coimbra, Almedina,2018, p.
123
[2] À data do acórdão, encontrava-se
em vigor a versão anterior do CPA, pelo que o princípio da imparcialidade era
regulado no Art.6º: “No exercício da sua atividade, a Administração Pública
deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relação.”
[3] Relator: Carlos Luís Medeiros de
Carvalho
[4] É citado no Acórdão: «Neste plano,
a ilicitude é de perigo, bastando, para concluir pelo incumprimento das
proibições, que se verifiquem os comportamentos suscetíveis de configurarem o
perigo do aproveitamento ou do favorecimento pessoal, independentemente da
verificação do dano, isto é, de uma violação efetiva do princípio da
imparcialidade.”
[6] Marcelo Rebelo de Sousa e André
Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral: Introdução e Princípios
Fundamentais, tomo I, 3ª edição, Lisboa, Dom Quixote, 2008, p. 176
[7] Diogo Freitas do Amaral, Curso
de Direito Administrativo, vol. II p. 127
[8] Diogo Freitas do Amaral, Curso
de Direito Administrativo, vol. II, p. 127
[10] Marcelo Rebelo de Sousa e André
Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral: Introdução e Princípios
Fundamentais, tomo I, p. 210
- [11] Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral: Introdução e Princípios Fundamentais, tomo I, p. 210
Sem comentários:
Enviar um comentário