Que implicações jurídico-administrativas pode ter a violação do princípio da boa fé? | João Ceia
Primeiramente, compete-nos expor o que é o princípio da boa fé. Este traduz os valores fundamentais do sistema e está também conectado a valores éticos e morais que impulsiona, no caso do direito administrativo, a administração a pautar as suas relações com os particulares em lealdade e em observância dos bons costumes esperados no cumprimento dos respetivos deveres decorrentes de tais vínculos, revelando-se como um dos elementos essenciais à boa administração. O princípio da boa fé emite o valor segundo o qual a Administração deve exercer a sua função, através dos seus agentes e órgãos, mantendo um determinado comportamento ou praticando uma certa conduta, constituindo um limite à discricionariedade da Administração. Exige-se, por outro lado, que, para além dos órgãos e agentes, também os particulares ajam conforme a boa fé quando vierem a celebrar vínculos com a Administração.
O princípio da boa fé, inicialmente, estava consagrado apenas no direito privado (no código civil), tendo, depois sido importado para o direito público[1]. Atualmente encontra-se consagrado no artigo 10º do Código do Procedimento Administrativo (introduzido pelo Decreto Lei nº6/96, de 31 de janeiro, diploma este que procedeu à revisão do CPA) e no artigo 266º/2 da Constituição da República Portuguesa (de ora em diante, CRP), sendo um dos princípios vinculativos da Administração Pública. Segundo o princípio da boa fé, “devem ponderar-se os valores fundamentais do Direito relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o objetivo a alcançar com a atuação empreendida” - artigo 10º/2 do CPA.
O princípio da boa fé concretiza-se através de dois subprincípios: tutela da confiança legítima- “a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa (...)”, artigo 10º/2 do CPA- e o princípio da materialidade subjacente- “(...) o objetivo a alcançar com a atuação compreendida”, artigo 10º/2 do CPA. O primeiro consubstancia-se em 4 requisitos[2]: a existência de uma situação de confiança; justificação para essa confiança expressa na presença de elementos objetivos capazes de, em abstrato, provocarem uma crença plausível; investimento de confiança, isto é, para alem de se acreditar numa situação de confiança e haver justificação para tal, a confiança tem determinar o comportamento, há atividades jurídicas realizadas devido a essa crença; imputação da situação de confiança. Marcelo Rebelo de Sousa apresenta-nos, ao contrário da doutrina de Menezes Cordeiro, 5 pressupostos da tutela da confiança[3]: atuação de um sujeito de direito que crie a confiança; uma situação de confiança justificada, isto é, uma crença por parte do destinatário da situação de confiança na concretização dessa situação por parte do sujeito jurídico que a criou; investimento de confiança; nexo de causalidade entre a atuação geradora de confiança e o investimento de confiança; frustração da confiança por parte da pessoa que a criou. Ambas as doutrinas argumentam que estes requisitos não são cumulativos, ou seja, é possível que não se verifique um dos requisitos da tutela da confiança e não haver, no entanto, uma violação deste subprincípio, suprindo a ausência desse requisito com a maior intensidade de outro ou outros.
Quanto ao subprincípio da materialidade subjacente, este pretende que o exercício da função administrativa ocorra de maneira a ponderar a verdade material, isto é, não seria suficiente a análise da conformidade formal com o ordenamento jurídico associada às condutas a serem praticadas, mas sim uma ponderação capaz de verificar se o comportamento é também substancial. De referir que este subprincípio não tem grande influência como limite da atuação administrativa, ao contrário do subprincípio da tutela da confiança, segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa
Ora, a violação do princípio da boa fé pela administração através de um ato administrativo acarreta a ilegalidade desse mesmo ato e gera responsabilidade civil extracontratual por parte da Administração (artigos 10º e 16º do CPA), cabendo a esta indemnizar os danos causados ao particular, verificados os pressupostos gerais da responsabilidade civil[4]. Os pressupostos da responsabilidade civil são: existência de um facto voluntário, isto é, um comportamento dominável pela vontade do lesante; o facto tem de ser ilícito, juízo de desvalor atribuído pela ordem jurídica, avaliando-se a ilicitude através da prossecução de um fim não permitido pelo Direito; culpa, que é o desvalor atribuído pela ordem jurídica ao facto voluntário do agente, que é visto como axiologicamente reprovável, no caso de a Administração violar o princípio da boa fé e gerar responsabilidade civil, cabe ao lesado demonstrar o caráter não censurável do seu desconhecimento da ilegalidade da conduta administrativa espera e cabe ainda a este o ónus da prova da culpa; tem de existir dano, ou seja, a frustração de uma utilidade que era objeto de tutela jurídica; e o nexo de causalidade, segundo o qual o facto tem de ser causa direta do dano causado. Se a conduta administrativa vier a desrespeitar a boa fé, como em situações de abuso de direito ou de desrespeito pelo princípio da tutela da confiança, a Administração fica obrigada a indemnizar o particular, portanto, a responsabilidade da Administração tem como objetivo a compensação de todos os cidadãos negativamente afetados na sua esfera individual de direitos ou mesmo de disposições em qualquer nível que visem proteger interesses alheios.
Acresce que, outra das implicações jurídico-administrativas da violação do princípio da boa fé na Administração é a possibilidade de penalizar agentes que venham a ferir o princípio da boa fé, seja por meio de conduta que afete internamente a Administração ou através dos vínculos externos com os particulares, poderão estar sujeitos a eventuais sanções disciplinares, após o devido procedimento.
No entanto, apesar de a violação deste princípio ter como implicação a ilegalidade e o ressarcimento dos danos causados por parte do lesante ao lesado, ou a aplicação de eventuais sanções disciplinares, tal não implica a anulação de um ato administrativo, a menos que este não esteja em conformidade com a lei.
Bibliografia:
- SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de; Direito Administrativo Geral, Introdução e princípios fundamentais, Tomo I
- AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4ª Edição
- http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d91f021221d2fdde80256d55003780fd?OpenDocument&ExpandSection=1
- http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/f26d4e563cc6a7c5802575f40055bc54?OpenDocument&ExpandSection=1
João Ceia, Nº 61212
[1] SOUSA, Marcelo rebelo de; MATOS, André Salgado de; Direito Administrativo Geral, Introdução e princípios fundamentais, página 213
[3]SOUSA, Marcelo rebelo de; MATOS, André Salgado de; Direito Administrativo Geral, Introdução e princípios fundamentais, página 216
[4]SOUSA, Marcelo rebelo de; MATOS, André Salgado de; Direito Administrativo Geral, Introdução e princípios fundamentais, página 217
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