O Procedimento Administrativo: Definição
O Procedimento
Administrativo, presente nos artigos 53º e seguintes do Código de Procedimento
Administrativo (doravante, CPA) consiste, segundo o Professor Freitas do
Amaral, numa sequência (isto é, uma sucessão de atos e formalidades que
se estendem no tempo) juridicamente ordenada (ou seja, determinada pela lei) de atos e
formalidades que têm, por objeto, um ato da Administração e, por finalidade,
a preparação ou execução desse ato. O Professor João Caupers dá-nos uma
noção de procedimento administrativo um pouco mais alargada do que a
apresentada anteriormente, afirmando que o mesmo consiste na “sucessão
ordenada de atos e formalidades que visam assegurar a correta formação ou
execução da decisão administrativa e a defesa dos direitos e interesses legítimos
dos particulares”. Importa ainda mencionar a definição legal de procedimento
administrativo que, segundo o artigo 1º/1 do CPA consiste na “sucessão
ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução
da vontade dos órgãos da Administração Pública”.
O Procedimento Administrativo: Distinções
É importante
não confundir a noção de procedimento administrativo com a noção
de processo administrativo. Por esse motivo, o CPA contrapõe as
duas definições no seu artigo 1º. Relativamente à distinção importa
destacar que: enquanto que o procedimento administrativo consiste numa noção do
mundo jurídico e numa sucessão de atos e formalidades, o processo
administrativo consiste na noção de mundo físico e num conjunto de documentos
em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento
administrativo.
O Procedimento Administrativo: Objetivos
Segundo o artigo
267º da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP) os objetivos
da regulamentação jurídica do procedimento administrativo são:
- Controlar o
desenvolvimento da atividade administrativa através da racionalização dos meios
utilizados (princípio da eficiência);
- Elucidar a
vontade da Administração para que seja prosseguido corretamente o interesse público;
- Proteger
os direitos subjetivos e interesses dos particulares;
- Evitar a
burocratização e proceder à aproximação dos serviços públicos das populações;
- Garantir a
participação dos cidadãos nas decisões que lhes competem;
O Procedimento Administrativo: Natureza Jurídica
Uma das principais
discussões doutrinárias relativamente ao procedimento administrativo diz
respeito à sua natureza jurídica, no sentido de descobrir se este é ou não um
verdadeiro processo. Relativamente a esta questão opõe-se duas teses:
- Tese Processualista: defende o procedimento administrativo enquanto autêntico processo, apesar de existirem diferenças entre este e o processo judicial (“são espécies de um mesmo género – o processo”);
- Tese Anti-Processualista: defende que o procedimento administrativo não é um processo, referindo ainda que este e o processo judicial são “dois géneros diferentes, irredutíveis um ao outro”;
O Professor
Freitas do Amaral adere à tese processualista, afirmando que é possível reconduzir
o procedimento administrativo e o processo judicial ao conceito jurídico de
processo. Isto significa que estamos perante um processo (“sucessão ordenada
de atos e formalidades tendentes à formação ou à execução de uma vontade
funcional”, segundo o Professor Alberto Xavier) sempre que a lei pretenda controlar
a revelação de uma vontade funcional e o faça através de uma sequência de atos
e formalidades com o objetivo de obter uma solução apropriada. Conclui-se então
que o processo se desdobra em várias espécies (“o procedimento administrativo
é, pois, um processo – assim como o são o processo legislativo e o processo judicial.
Múltiplas diferenças os separam; aproxima-os a circunstância de todos serem uma
sequência juridicamente ordenada de atos e formalidade tendentes à formação e à
manifestação de uma vontade funcional ou à respetiva execução”).
O Procedimento Administrativo: Espécies
O procedimento
administrativo é tradicionalmente dividido em duas classificações, tendo em
conta dois critérios de distinção: o da iniciativa e o do objeto, nomeadamente:
Critério
da Iniciativa:
- Procedimento de Iniciativa Pública: aqueles que a Administração tem iniciativa de desencadear (por exemplo, a realização de uma obra publica);
- Procedimento de Iniciativa Privada: aqueles que os particulares têm iniciativa de desencadear (por exemplo, o requerimento para obtenção de uma licença, de um subsídio, etc.…);
Critério
do Objeto:
- Procedimentos Decisórios: aqueles que têm por objeto a preparação da prática de um ato da Administração. Estes podem ainda ser subdivididos em: procedimentos decisórios de 1º grau (aqueles que visam a preparação da prática de um ato primário, por exemplo, os procedimento disciplinares ou aqueles que visam a obtenção de uma licença ou autorização) e procedimentos decisórios de 2º grau (aqueles que visam a preparação da prática de um ato secundário, por exemplo, os procedimentos de reclamação, de recurso hierárquico ou de recurso tutelar);
- Procedimentos Executivos: aqueles que têm por objeto a execução de um ato da Administração;
A estas duas
classificações tradicionais acrescentam-se mais duas, nomeadamente: a distinção
entre procedimentos administrativos comuns e especiais, que tem por base o artigo
2º do CPA:
- Procedimento Administrativo Comum: aquele que é regulado no Código de Procedimento Administrativo e que deve ser seguido em caso de não ser aplicada nenhuma legislação especial;
- Procedimentos Administrativos Especiais: aqueles que são regulados por legislações especiais (por exemplo, o procedimento de formação de contratos públicos);
E a
distinção entre procedimentos sancionatórios e não sancionatórios, que tem por base
o artigo 32º/10 da CRP:
- Procedimentos Administrativos Sancionatórios: aqueles que antecedem a prática de um ato punitivo, pelo que, o arguido deve ter garantias especiais.
- Procedimentos Administrativos Não Sancionatórios: todos aqueles cujo ato final não tenha natureza sancionatória;
O Procedimento Decisório de 1º Grau:
Segundo o
Professor Freitas do Amaral, são seis as fases do procedimento decisório de 1º
grau, nomeadamente:
- Fase Inicial (da Iniciativa): aquela que desencadeia o procedimento administrativo, podendo ser originada por iniciativa pública ou privada (artigos 53º, 89º, 102º e 110º/1 do CPA);
- Fase da Instrução: fase dominada pelo princípio do inquisitório (artigo 58º do CPA) em que a Administração, sem depender da vontade dos interessados, averigua os fatos e esclarecimentos que facilitem a tomada de decisão final (artigos 115º a 120º do CPA). O principal meio de instrução é a prova documental, apesar de serem admitidos outros meios como os inquéritos, a audiência de testemunhas, exames, entre outros. Nesta fase pode ainda ser ouvido o particular que tenha iniciado o procedimento ou aquele contra o qual o procedimento foi instaurado, no entanto, esta audiência é apenas de uma mera diligência instrutória, não devendo ser confundida com a audiência dos interessados apresentada de seguida.
- Fase da Audiência dos Interessados: presente nos artigos 121º a 125º do CPA, esta fase concretiza o princípio da colaboração da Administração com os particulares e o da sua participação presente nos artigos 11º e 12º do CPA e no artigo 267º/5 da CRP. Segundo o Professor Freitas do Amaral a fase da audiência dos interessados assegura aos mesmos o direito de participação na formação da decisão final, ou seja, consiste no direito de defesa do interessado perante a Administração Publica. Importa ainda realçar que, segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa esta fase está integrada na fase da instrução anteriormente referida. A audiência pode ter forma escrita ou oral, de acordo com o que for decidido pelo instrutor. Quando obrigatória, a audiência dos interessados constitui uma formalidade essencial cuja omissão conduz a um vício de forma e à invalidade do ato administrativo. Nesta fase a administração é obrigada a possibilitar a audiência dos interessados e estes podem pronunciar-se, ou não, sobre qualquer questão relevante relativa ao procedimento. No entanto, a audiência dos interessados pode ser dispensada nos casos elencados no artigo 124º do CPA;
- Fase da Preparação da Decisão: fase em que, à luz dos factos apurados nas fases anteriores, a Administração se prepara para tomar uma decisão ponderada (artigos 125º e 126º do CPA);
- Fase da Decisão: fase em que se dá como terminado o procedimento administrativo (artigo 93º do CPA) podendo este resultar na prática de um ato administrativo ou na celebração de um contrato (artigo 127º do CPA);
- Fase Complementar: fase em que se praticam atos e formalidades posteriores à decisão final, por exemplo, o registo, arquivamento de documentos, etc… (artigo 114º e seguintes do CPA).
O Acórdão 0610/06 de 28 de Fevereiro de 2018 do Supremo Tribunal Administrativo:
A autora A…………,
S.A. pretendia construir um empreendimento turístico numa área ambiental
protegida. Segundo a recorrente, este projeto de construção havia sido aprovado,
em 2002, após discussão pública (não tendo
sido apresentada qualquer documentação que permita provar que houve esta
aprovação), no entanto, no projeto final, em 2005,o ICN (Instituto da
Conservação da Natureza e das Florestas) comunicou à mesma que seria proibida a
instalação de empreendimentos hoteleiros na zona em questão por se tratarem de “Espaços
Florestais de Proteção”. Face a esta situação a autora intentou uma ação
administrativa especial de declaração de ilegalidade de norma com pedido de
indemnização contra o Estado Português, o Município de Loulé (ML), Instituto de
Conservação da Natureza (ICN), Eng. C………… (Presidente do ICN), Dr.ª D………… (técnica
do ICN), Eng. E………… (Diretor do Parque Nacional da Ria Formosa), Dr. F…………
(técnico do ICN), Dr.ª G………… (técnica do ICN) e Arq.ª H………… (técnica da Câmara
Municipal de Loulé) alegando que não foram ouvidos os interessados uma segunda
vez antes da elaboração do projeto final, tendo em conta que, segundo a mesma, houve
uma alteração substancial das normas relativas à construção do empreendimento
em questão e que há responsabilidade civil por parte da Câmara Municipal de
Loulé por omissão e responsabilidade da PCM e do ICN por prática de atos
ilícitos. A mesma, em consequência desta situação, requereu uma indemnização
pelos danos causados e a impugnação das normas para que seja autorizada a
construção do seu empreendimento.
O Supremo
Tribunal Administrativo (doravante, STA) face aos factos alegados declarou que:
- Não há omissão por parte da Câmara Municipal de Loulé pelo facto de terem sido realizados estudos e diplomas (há fundamento legal) pelo que foram cumpridos os procedimentos normais antes de ter sido dada uma decisão desfavorável;
- Não se encontravam preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual porque a ação do Município de Loulé e das restantes entidades referidas não constituía nem dano nem causa adequada ao dano da Autora;
- A versão do novo projeto apresentada pelo ICN em 2005 não tinha nenhuma alteração substancial em relação ao projeto de 2002 (os diplomas apresentavam conclusões semelhantes quanto à matéria em questão);
Face a estas
conclusões o STA foi desfavorável à requerente, responsabilizando-a pelos
custos emergentes.
Análise:
Analisando o
texto integral do acórdão concluo que o STA cumpriu corretamente o Procedimento
Administrativo, bem como o Princípio da Colaboração com os Particulares e o Princípio
da Participação (artigos 11º e 12º do CPA), pelo facto de ter sido dada,
aos interessados, a possibilidade de se pronunciarem. No entanto, apesar desta possibilidade,
a Autora não conseguiu fundamentar adequadamente a sua defesa, apoiando-se em
bases documentais incompletas e numa argumentação contraditória pelo facto de, tendo
consciência que a zona em questão se tratava de uma área ambiental protegida, seria
praticamente impossível que a mesma conseguisse a autorização para a construção
do seu empreendimento turístico nesta área. Por esse motivo, e tendo em conta
que não existia uma diferença substancial entre os dois projetos relativamente
à matéria em questão faz sentido considerar que estamos perante uma causa de
dispensa de nova audiência dos interessados (artigo 124º/1/e) do CPA). Sendo,
portanto, lógico e expectável que o Supremo Tribunal Administrativo fosse
desfavorável à requerente.
Bibliografia:
AMARAL,
Diogo Freitas do. - Curso de Direito Administrativo (Vol. II);
CAUPERS,
João – Introdução Ao Direito Administrativo;
SOUSA,
Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de - Direito Administrativo Geral (Tomo
III);
Gonçalo
Carvalho, 2º Ano/Subturma 15, Aluno nº 61215
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