A
emissão de pareceres fora do prazo legal
Introdução
O que se pretende com
este sucinto trabalho de pesquisa é averiguar quanto à validade e
vinculatividade dos pareceres que são emitidos fora do prazo legalmente
estabelecido. Assim, após uma breve introdução à matéria relativa aos
pareceres, vai ser analisado um acórdão e um parecer relativos a este tema, no
sentido de perceber em que sentido a jurisprudência tem apontado.
Os pareceres
Os pareceres são atos
opinativos elaborados por peritos especializados em certos ramos do saber, ou
por órgãos colegiais de natureza consultiva (definição dada pelo Sr.
Professor Freitas do Amaral).
Os pareceres são
obrigatórios ou facultativos, conforme seja imposta ou não por lei a
necessidade da sua emissão. Podem ainda distinguir-se por serem vinculativos ou
não vinculativos, conforme a lei imponha ou não a necessidade de as suas
conclusões serem seguidas pelo órgão decisório competente. Estas classificações
decorrem do Art.91º CPA, sendo que a regra geral, atendendo ao nº2 do referido
artigo, é de que os pareceres legalmente previstos são obrigatórios e não
vinculativos. Segundo o Sr. Professor Freitas do Amaral, esta regra
explica-se pelo facto de que se o parecer fosse, normalmente, vinculativo para
o órgão decisório, quem realmente tomava a decisão era quem dava o parecer e
não o órgão legalmente competente para tal. No entanto, nos casos em que o
parecer é, efetivamente vinculativo, a entidade que o emite também decide. O
que está em causa é, portanto, uma ato administrativo com dois autores.
A falta de emissão do
parecer no caso de este ser obrigatório mas não vinculativo, gera vício de
forma. Se o mesmo for obrigatório e vinculativo, a sua falta gera uma dupla
ilegalidade: vício de forma e incompetência, já que a competência para praticar
o ato administrativo era conjunta e um dos órgãos não se pronunciou.
Importa ainda fazer
referência ao Art.92º CPA, de onde se retira essencialmente o dever de
fundamentação dos pareceres e o prazo legal para a sua emissão. O dever de
fundamentação consiste na necessidade de concluir expressa e claramente sobre
todas as questões indicadas na consulta. Já o prazo para a emissão dos
pareceres é, regra geral, de 30 dias (Art.92º/3 CPA).
O prazo para a emissão do
parecer: relevância prática
O nº5 do referido Art.92º
CPA, vem estabelecer que se o parecer (não vinculativo) não for emitido no
prazo legal, o procedimento pode, regra geral, continuar. Com esta norma o
legislador dá prioridade absoluta à celeridade do procedimento, de forma a
desburocratizar e facilitar a tomada de decisão. Em vez de o ato ser anulável,
corresponde meramente a uma irregularidade. O nº6 vem regular os casos em que o
parecer é vinculativo, acrescentando que é estabelecido um prazo adicional para
a sua emissão, findo o qual o procedimento possa igualmente prosseguir.
Podemos concluir que o
legislador atribui relevância relativa à emissão dos pareceres, sejam estes
vinculativos ou não vinculativos, pelo facto de dar prevalência à celeridade e
maior simplicidade do procedimento administrativo.
A emissão de parecer fora
do prazo legal
Acórdão nº 312/08.5BEALM
do Tribunal Administrativo Sul, de 24/05/2018
·
O referido acórdão determina nulo um
licenciamento urbanístico por violação da Constituição e da lei (plano
urbanístico de ordenamento do território).
·
Foi emitido um parecer pelo Parque Natural da
Arrábida. O parecer é vinculativo, no caso de ser negativo. Estamos perante uma
vinculação relativa.
·
Foi estabelecido um prazo de 45 dias para a
emissão do parecer, nos termos do Art.92º/4 CPA.
Focar-nos-emos, não
propriamente na decisão final do Tribunal quanto ao licenciamento urbanístico,
mas antes na relevância que o Tribunal confere a um parecer emitido fora desse
prazo de 45 dias.
Em primeiro lugar, face
ao prazo de 45 dias ter terminado sem emissão do parecer, o Tribunal rejeita
liminarmente a hipótese de se verificar um parecer tácito favorável. É certo
que não vem expressa na legislação, nomeadamente nos Arts.91º e seguintes do
CPA, a necessidade de um parecer expresso. Ainda assim, considerou-se que a
falta de emissão do parecer no prazo legal “não pode equivaler à concordância
por parte da entidade consultada, se não existir legislação específica donde
resulte o contrário”. Efetivamente esta parece-nos a solução mais adequada: um
entendimento contrário levaria quase necessariamente a atos de deferimento
ilegais por violação de normas especiais aplicáveis. Neste caso, violava o
Decreto Regulamentar nº23/98, de 14/10, o Art.103º do D.L nº380/99, de 22/09 e
do Art.68º/al.a) do DL nº555/99, de 16/12, todos aplicáveis ao Parque Natural
da Arrábida.
Ainda que tal
entendimento a favor do parecer tácito favorável fosse aceitável, o Tribunal
vem atribuir relevância ao parecer emitido pela Comissão Diretiva do Parque
Natural da Arrábida emitido fora do prazo, no sentido da ilegalidade do
licenciamento, por violação dos Regulamentos supra indicados. Posteriormente a
esta pronúncia por parte do órgão consultivo, foi proferida decisão camarária
de aprovação da licença de construção.
Deste acórdão podemos,
por fim, tirar duas importantes conclusões:
1.
O decurso do prazo legal para emissão de parecer
obrigatório e facultativo não equivale a um parecer tácito favorável quando não
exista previsão normativa que indique expressamente nesse sentido.
2.
A emissão desse parecer, ainda que posterior ao prazo
estabelecido, vincula a entidade decisória que terá de praticar o ato
administrativo em consonância com as conclusões do parecer.
Lógica semelhante deve
ser aplicada relativamente aos pareceres não vinculativos: a entidade incumbida
de tomar a decisão tem o dever de ponderar todos os interesses relevantes para
a tomada de decisão. Neste caso, não terá, naturalmente, de tomar uma posição
semelhante à que foi defendida no parecer, mas também não pode simplesmente
ignorar a emissão de parecer, sob pena de negar a sua relevância prática pelo facto
de ter sido emitido em prazo posterior ao legalmente estabelecido.
A este respeito, o
Parecer do Conselho Consultivo da PGR (Parecer nº PGRP00003195, de 10/09/2012)
diz o seguinte:
“Perante um parecer
recebido fora do prazo legalmente estabelecido (não vinculativo), a entidade
decisora pode concordar ou não com ele, sendo que, se não seguir as suas
conclusões, tem obrigatoriamente de fundamentar as razões da sua discordância,
nos termos do disposto na alínea c) do nº1 do artigo 124º do Código do Procedimento
Administrativo (CPA)” (antigo CPA).
Face ao disposto no
referido acórdão retiramos ainda uma outra conclusão: para além da entidade
decisora não ficar vinculada pela decisão do parecer e de ter de ter em conta
os argumentos do mesmo, fica ainda vinculada a um dever acrescido de
fundamentação, na hipótese de tomar uma decisão contrária àquela que foi
defendida no parecer.
Conclusão
Resta concluir que os pareceres
emitidos fora do prazo legal continuam a relevar para a tomada de decisão da
entidade decisória. Efetivamente um parecer vinculativo continua a ter esse
mesmo caráter vinculativo ainda que seja emitido em prazo posterior ao
legalmente estabelecido, estando a entidade decisora obrigada a seguir as suas
conclusões sob pena de essa mesma decisão ser anulada; por outro lado se o
parecer tiver caráter não vinculativo, as conclusões do mesmo terão de ser
consideradas para a tomada de decisão, ainda que não sejam vinculativas.
Bibliografia
·
FREITAS DO AMARAL, Diogo, Manual de Direito
Administrativo, Vol. II, (3ª Edição,
Almedina, 2013).
·
AROSO DE ALMEIDA, Mário, Teoria Geral do
Direito Administrativo, (2ª Edição, Almedina, 2015.
·
Acórdão nº 312/08.5BEALM do Tribunal
Administrativo Sul, de 24/05/2018, disponível in http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/-/397BBF0F4E4B01DB802582B40038F6D6
·
Parecer do Conselho Consultivo da PGR (Parecer
nº PGRP00003195, de 10/09/2012, disponível in http://www.dgsi.pt/pgrp.nsf/f1cdb56ced3fdd9f802568c0004061b6/a67427e6d3aa1720802579ba0044338e?OpenDocument
António Sobral
Turma B, Subturma 15
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