Direito à fundamentação das decisões da Administração que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos
O direito à fundamentação das decisões da Administração apresenta-se como um direito dos particulares que é igualmente um dever da Administração. Está consagrado entre os artigos 152º e 154º do Código de Procedimento Administrativo e ainda na Constituição da República Portuguesa no artigo 268º nº3 segunda parte.
A fundamentação dos atos surge como uma formalidade no Estado de Direito, pois permite que ocorra uma exteriorização das razões que levam a Administração a agir de determinada maneira. Como refere o Professor Freitas do Amaral “a fundamentação de um ato administrativo consiste na enumeração explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse ato ou a dotá-lo de certo conteúdo”. Quando um particular emite um pedido a Administração, pelo princípio da decisão (artigo 13º CPA), tem o dever de se pronunciar e, em certos casos, essa decisão carece de uma fundamentação, na qual a administração justifica a sua decisão. A decisão da administração consiste na emissão de um ato administrativo, pois visa produzir efeitos numa situação individual e concreta (artigo 148º CPA).
Os casos em que existe um dever de fundamentar encontram-se previstos nas alíneas do artigo 152º do CPA. Analisarei cada uma delas. Na alínea a) alude-se aos atos primários desfavoráveis, aqueles que afetam direitos ou interesses legalmente protegidos[1], para o Professor Vasco Pereira da Silva são todos aqueles que afetam direitos subjetivos dos particulares. Na alínea b) há a imposição do dever de fundamentação aos atos, cujas decisões provenham de reclamação ou recursos hierárquicos administrativos (v. 191º e 193º CPA). Na alínea c) constam os atos de indeferimento, isto é, quando a administração nega determinada pretensão. A alínea d) apresenta os atos contrários à prática habitual. Nesta alínea, surge uma vertente do princípio da igualdade, pois há uma “vinculação” da administração relativamente aos casos decididos anteriormente, porém, não há regra do precedente – a administração não está obrigada a tomar a mesma decisão que tomou previamente – no entanto carece de fundamentação quando a decisão vai no sentido contrário daquele que era esperado. Por fim, a alínea e) expõe os atos secundários, sejam estes desfavoráveis ou não. Apesar da regra geral ser a fundamentação quando a decisão é desfavorável para o particular em casos de nulidade, anulação, revogação, modificação ou suspensão, a administração tem sempre de fundamentar a sua decisão.
De acordo com o Professor Rui Machete, são quatro as funções do dever de fundamentação. Em primeiro lugar a defesa do particular, para que este possa defender os seus direitos através da impugnação administrativa ou contenciosa, precisa de conhecer os motivos que levaram a administração a decidir num determinado sentido. Em segundo lugar o controlo da administração, pois a fundamentação permite aos órgãos dotados de poderes de supervisão perceber se a administração teve em consideração e ponderou todos os fatores que devem influenciar a sua tomada de decisão. Em terceiro lugar tem como objetivo a pacificação das relações entre a administração e os particulares, atendendo ao facto, de que estes aceitam melhor uma decisão contrária à sua vontade se as razões lhes forem comunicadas. E por fim, a quarta razão, que consiste na clarificação e prova dos factos sobre os quais assenta a decisão, isto prende-se com o princípio da transparência da atuação administrativa.
Existem , no entanto, certos atos que não carecem de serem fundamentados, enunciados no número 2 do artigo 152º. Em primeiro lugar, os atos de homologação, pois o próprio ato de homologação incorpora o ato homologado que nele absorve os fundamentos e conclusões de um parecer ou de uma proposta. Em segundo lugar, as ordens dadas por superiores hierárquicos aos seus subalternos, pois não parece ser conveniente ou célere que um superior tivesse de fundamentar todas as ordens dadas.
Os requisitos do dever de fundamentação são apresentados pelos artigos 153º e 154º. Os atos são divididos em dois tipos: se consistir numa declaração de conformidade, cujos fundamentos constam de um parecer anterior, informação ou proposta, o dever de fundamentar considera-se cumprido com a mera declaração de concordância, por nestes casos o parecer, a informação ou a proposta são "parte integrante" da decisão, pelo que os seus fundamentos serão os fundamentos do ato administrativo. No caso de atos orais, se não for realizada uma ara, a lei faculta ao interessado a hipótese de requerer ao órgão competente a redução a escrito desse mesmo ato para que haja uma fundamentação, que é dispensada nos atos orais. Há um prazo de 10 dias para essa redução como enuncia o número 2 do artigo 154º. De forma geral e de acordo com o artigo 153º, a fundamentação deve ser expressa, clara, coerente e suficiente, (leitura à contrario sensu). A fundamentação tem de consistir na exposição dos fundamentos de facto e de direito. Isto é, a administração tem de apresentar o quadro jurídico que permite a atuação num determinado sentido. Há uma discussão em torno desta expressão: “razões de direito”. Certa jurisprudência tem vindo a entender que não deve ser necessária a indicação das normas tidas por aplicáveis, mas apenas da disciplina jurídica com base na qual se decidiu. Isto quer dizer que devem ser averiguadas as habilitações literárias e os conhecimentos profissionais do particular para decidir de que maneira a fundamentação deve ser feita. Parece-me existir uma violação do princípio da igualdade, pois os particulares devem ser tratados de igual forma e, como já referido anteriormente, o objetivo da fundamentação não visa apenas proteger o particular, mas também permitir aos tribunais, enquanto órgão dotado de poderes de supervisão, controlar a atuação da administração. Assim, a fundamentação deve ser sempre realizada com os mesmos pressupostos, independentemente do particular, indicando o quadro jurídico, completo, que foi tido em consideração. No sentido indicado inicialmente temos os seguintes acórdãos: 1ª secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 24 de novembro de 1994 e de 25 de maio de 1993. Em contrapartida, o Supremo Tribunal Administrativo com nº de processo 0508/04, de 14 de junho de 2005 manifestou-se no sentido de uma fundamentação só ser suficiente quando se reconhece em concreto o quadro jurídico que foi tomado em consideração.
Para o Professor Freitas do Amaral e, seguindo uma lógica histórica da teoria dos vícios, a consequência da falta de fundamentação será a ilegalidade, por vício de forma. O ato que carece de fundamentação será anulável, ao abrigo do artigo 163º número 1 do CPA. Para o Professor Vasco Pereira da Silva, sendo o direito à fundamentação consagrado constitucionalmente gera nulidade, ao abrigo do artigo 161º nº2 alínea d) do mesmo diploma. O prezado Professor classifica as ilegalidades em razão dos elementos lógicos do ato administrativo, apresentados pelo Professor Marcello Caetano (competência do órgão, forma, regras de procedimento e elementos substantivos), neste caso a ilegalidade consistiria numa violação da forma do ato e das regras de procedimento, pois a forma do ato, no quadro do direito português, não consiste apenas na maneira como este se exterioriza, mas diz respeito também às formalidades exigidas para a sua realização.
De acordo com o sumário do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul com o nº de processo 639/12.1BELRS, de 15 fevereiro de 2018: A fundamentação de toda e qualquer decisão administrativa, fundamentação maior ou menor conforme o caso concreto, simples ou complexa, consoante o caso concreto, implica sempre, naturalmente, um discurso justificativo assente em raciocínios fundamentadores e explicativos.
Esses mesmos raciocínios fundamentadores e explicativos devem ser exteriorizados em todos os tipos de atos administrativos potencialmente lesivos. Só é possível ao tribunal fiscalizar a ponderação da administração e encontrar vícios – possivelmente o desvio de poder, o erro, a coação, a inconstitucionalidade, a desproporção ou a irrazoabilidade – se os raciocínios que levaram a essa ponderação forem exteriorizados. Caso contrário, não há uma verdadeira fundamentação do ato administrativo.
Bibliografia:
FREITAS DO AMARAL,
Diogo, Manual de Direito Administrativo, Volume II 3ª edição, Almedina,
Coimbra, 2013;
REBELO DE SOUSA,
Marcelo e SALGADO DE MATOS, Diogo, Direito Administrativo Geral, Introdução e
Princípios Fundamentais, Tomo I, Dom Quixote
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/-/663AED455D5D02A58025824100367773
Inês Antunes subturma 15 nº aluno 61043
[1]Há uma
parte da doutrina portuguesa, nomeadamente, os Professores Marcelo Rebelo de
Sousa e André Salgado de Matos, que distinguem direitos subjetivos de
interesses legítimos, sendo que os primeiros consistem num direito à
satisfação de um interesse próprio, enquanto os segundos se apresentam como
uma garantia da legalidade das decisões que versem sobre um interesse
próprio.
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