COMENTÁRIO AO ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA, DE 24/10/2019, PROC. 67/18.5YFLSB

Lucas Storni-Santiago Corrêa

N.º de Aluno: 60813

Subturma: 15

1.

Este texto tem como objeto a explicitação da argumentação utilizada pelo Supremo Tribunal de Justiça para conhecer relativamente ao recurso contencioso de impugnação de um acto administrativo. Assim, como nota introdutória, cabe proceder a uma visão geral sobre o caso em concreto.

O Recorrente, A, Juiz, requer a anulação da deliberação do Conselho Superior de Magistratura em relação à atribuição de uma classificação de “Suficiente” pela sua respetiva prestação no exercício de suas funções; assim, invoca o artigo 163.º número 1 do Código do Procedimento Administrativo, correspondendo a anulabilidade à sanção residual do acto administrativo, aplicada supletivamente quando por Lei não se preveja expressamente a aplicação do regime da nulidade. A seguir, serão enunciadas as alegações do Recorrente.

Cabe referir que o Conselho Superior da Magistratura, como órgão superior de gestão e disciplina dos Juízes dos Tribunais Judiciais, artigo 136.º do Estatuto dos Tribunais Judiciais, constitucionalmente consagrado nos artigos 217.º e 218.º, não integra a Administração Pública em sentido subjetivo na medida em que não exerce objetivamente a função administrativa do Estado. Porém, ao exercer materialmente e de forma autónoma poderes administrativos, além de estar dotado de autonomia financeira (artigo 136.º-A do Estatuto dos Tribunais Judiciais), constitui um órgão do Estado que exerce a função administrativa, estando sujeito ao âmbito material de aplicação do Código do Procedimento Administrativo nos termos do artigo 2.º, n.º1, sem prejuízo da sua não-inserção na Administração Pública (artigo 1.º, n.º 1, parte final).

No âmbito do desenvolvimento da sua função administrativa, compete ao Conselho Superior da Magistratura, atendendo à juridicidade do artigo 149.º, n.º 1, alínea a), “apreciar o mérito profissional” relativamente aos magistrados judiciais; no mesmo sentido, ao abrigo do artigo 151.º, alínea b), compete ao plenário deste órgão “apreciar e decidir as impugnações administrativas pelas secções do conselho permanente”.

O Recorrente, após a emissão do acto administrativo de classificação funcional, impugna o acto perante o próprio CSM nos termos do artigo 164.º, n.º 1, alínea a) do Estatuto, concluindo o Demandado pela improcedência da ação. Procede o primeiro à impugnação jurisdicional do acto em questão, artigo 169.º, sendo que a mesma, conjugado com o artigo 191.º do CPTA (que direciona a remissão efetuada por Lei especial para o regime do recurso contencioso de anulação de actos administrativos), adquire forma de ação administrativa e está sujeita ao regime previsto no artigo 37.º e seguintes, do CPTA.

Assim, e atendendo ao disposto no artigo 170.º, n.º 1, do ETJ, é competente para o conhecimento da ação o Supremo Tribunal de Justiça. Exerce, neste sentido, uma jurisdição de mera legalidade do acto impugnado em questão, sendo aplicável o artigo 3.º, n.º 1, do CPTA, na medida em que aos tribunais administrativos (e, aqui, ao STJ, ao ser aplicável ao acto o regime da ação administrativa) é vedada a sindicabilidade de apreciação do mérito inerente ao acto em si, já que assente em juízos de oportunidade e conveniência derivados do poder discricionário legalmente atribuído aos entes administrativos. Procederá o Tribunal à decisão restrita à questão suscitada, atendendo ao artigo 50.º, a declaração de nulidade, anulabilidade ou de improcedência da ação, por não se verificar uma situação na qual é atribuído ao mesmo um contencioso de plena jurisdição nos termos do artigo 95.º, n.º 1, do Código do Procedimento  dos Tribunais Administrativos.

2.

Continuando, será agora relevante tratar do conteúdo do acto impugnatório.

São alegações do Recorrente: a) A falta de fundamentação do despacho que ordena a Inspeção Extraordinária; b) Violação dos princípios da imparcialidade por inobservância das garantias de imparcialidade; c) Fase de instrução, correspondente ao procedimento administrativo, insuficiente; d) Erro manifesto na apreciação dos pressupostos de facto; e) Falta de fundamentação do acto administrativo final.  

Assim, sendo suscitadas cinco questões:

a) Relativamente à falta de fundamentação do despacho, decidiu o Tribunal em função do critério da suscetibilidade inerente à um acto administrativo em lesar objetiva e autonomamente a esfera jurídica de direitos subjetivos e interesses legítimos dos particulares.

Em contexto de verificação de uma lesão da posição jurídica de um particular, pode o mesmo, atendendo ao princípio da tutela jurisdicional efetiva disposto no artigo 2.º, n.º 1, do CPTA, recorrer à Tribunal de modo a obter uma satisfação imediata e plena (Senhor Professor Freitas do Amaral) do seu interesse privado, tratando-se de um direito subjetivo legalmente previsto, ou mediata (idem), na medida em que esteja em causa um interesse legalmente protegido, de modo a garantir a idoneidade legal do procedimento administrativo de decisão.

Antes de avançar, cabe referir a dicotomia existente entre as diferentes conceções relativas à manifestação unilateral objetivamente destinada à produção de efeitos jurídicos no caso individual e concreto, isto é, à conformação jurídica de uma realidade específica; segundo o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva na sua obra “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”, que rejeita a conceção excessivamente restritiva de acto administrativo prevista no artigo 148.º, do CPA, prescindindo da característica da “definitividade e executoriedade”, a adoção do ato em questão, de natureza procedimental, mesmo que não implique numa alteração substancial de uma situação jurídica, ou numa conformação da posição jurídica de um particular, produz efeitos jurídicos na ordem externa, e por isso, considera-se um acto administrativo, o que deveria implicar na sua suscetibilidade de impugnação autónoma.

Neste sentido também argumenta o Senhor Professor Paulo Otero, sendo inconstitucional a conceção restritiva de acto administrativa na medida em que contrária a disposição do artigo 268.º, n.º 4, conjugado com o artigo 2.º, n.º 1, do CPTA, relativamente à tutela jurisdicional efetiva das posições jurídicas dos particulares, já que reduz significativamente a dimensão de proteção dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

Ora, no caso em questão, poderíamos proceder à uma tentativa de aproximação da repercussão gerada pelo acto administrativo numa possível lesão de um interesse privado, sendo o que alega o Recorrente; porém, somente após uma pormenorização da natureza do acto será possível determinar o alcance subjetivo dos efeitos jurídicos produzidos.

O despacho expedido pelo Vice-Presidente da CSM corresponde à forma documental no qual se reduz a escrito o acto administrativo em análise, correspondendo a deliberação, por tratar-se de uma decisão proferida em sede de órgão administrativo coletivo, ao elemento formal estruturante do acto em questão; atendendo ao elemento objetivo inerente ao mesmo, conclui-se que a consubstancialização da decisão assenta na instauração de um processo de Inspeção Extraordinária.

Ora, partindo da definição de procedimento administrativo do Senhor Professor Freitas do Amaral, o mesmo configura uma “sequência ordenada de atos e formalidades tendentes à preparação (…) de um ato da Administração”. Assim, o ato impugnado em questão corresponde ao instrumento, ao mecanismo de desencadeamento do processo, cuja competência é legalmente atribuída ao conselho permanente da CSM. Trata-se, portanto, de um ato preparatório, procedimental, não-imediatamente lesivo de posições jurídicas de particulares.

Neste sentido, e atendendo ao disposto no artigo 268.º, n.º 4, da CRP, e artigo 2.º, n.º 2, do CPTA, conclui-se que a insusceptibilidade do acto em análise incorrer numa lesão objetiva e atual de posições jurídicas de particulares implica na sua inimpugnabilidade autónoma em Tribunal, sem prejuízo da possibilidade de impugnação da decisão final classificatória: a mesma, tratando-se do fruto decorrente da integralidade do procedimento administrativo (sendo o mesmo, assim, pressuposto necessário da sua existência), é passível, na medida em que suscetível de lesar posições jurídicas, de impugnação jurisdicional.

Atendendo ao nexo de dependência entre o acto administrativo final e o procedimento originário, entende-se que, à luz do princípio da impugnabilidade unitária, é possível ao Tribunal conhecer relativamente às ilegalidades do acto de instauração unicamente caso as vicissitudes do mesmo sejam invocadas no processo de impugnação da decisão final; assim, a falta de fundamentação do artigo 152.º, n.º 1, alínea a), CPA, segundo refere o Tribunal, deve ter como objeto um acto lesivo. Atendendo à natureza “neutra” do acto preparatório, e à adstrição de conhecimento por parte do Tribunal unicamente às questões suscitadas, nos termos do artigo 95.º, n.º 1, do CPTA, conclui-se pela impossibilidade de conhecimento derivada da inimpugnabilidade isolada do acto procedimental.

b) Como segunda alegação, o Recorrente invoca a violação das garantias de imparcialidade, correspondentes à vertente negativa deste princípio, nos termos do artigo 9.º, e 69.º e seguintes, do CPA. Decide o Tribunal pela improcedência da questão suscitada, com fundamento na inexistência de razões objetivas factuais que concretizem no plano valorativo a concretização da violação desde princípio.

Fá-lo, inicialmente, atendendo à afirmação do Recorrente no sentido de dotar a decisão administrativa de um vício, no âmbito das garantias da imparcialidade, de impedimento, tal como dispõe o artigo 69.º, nº. 1, alínea a), do CPA, relativamente à existência de um interesse próprio por parte dos Vogais que deliberam em atribuir uma classificação funcional mais baixa, na medida em que tal implicaria numa vantagem dos mesmos tendo em vista a ocupação do número de ordem. Para tal, invoca uma decisão judicial anterior na qual o Tribunal decide de forma favorável à pretensão do Recorrente, em condições semelhantes às apresentadas, procedendo à anulação do acto administrativo nos termos do artigo 163.º, n.º 1, do CPA.

Sendo a imparcialidade um princípio da atividade administrativa de consagração constitucional, artigo 266.º, n.º 2, e à diferença da jurisprudência invocada, o Recorrente não chega a apresentar nenhuma base factual que justifique um preenchimento do conteúdo normativo de uma causa de impedimento, limitando-se à referência do caso e à apresentação de hipóteses e suposições, maioritariamente assentes no seu juízo valorativo-subjetivo, e não na projeção que essa convicção teria no plano factual-objetivo.

Ou seja, o “conflito de interesses” suscitado deve concretizar-se em função de elementos factuais que o comprovem. Aproveita o Tribunal, em termos de comparação, para densificar o regime da suspeição, menos gravoso o do impedimento (e cuja materialização é mais abstrata na medida em que a enunciação das previsão legal das situações é meramente exemplificativa), o Tribunal recorda a necessidade cumulativa de verificação de uma violação da imparcialidade subjetiva, inerente à função prosseguida por um órgão administrativo, presumida, cujo ónus da prova em contrário cabe ao Recorrente ou ao próprio agente, e objetiva, na medida em que a dúvida relativamente à existência de uma situação de interesse próprio incida diretamente sobre o conteúdo essencial que consubstancie a tomada da decisão.

Assim, ao inexistir razões de facto decisivas (dependentes ou não de uma suposição subjetiva de um “bonus pater familias”), e atendendo ao próprio contexto do caso, sendo que a atribuição classificatória se concretiza por unanimidade (o que implicaria que mesmo que houvesse, por exemplo, uma dúvida relativamente à retidão de conduta de um dos Vogais, tal não prejudicaria a decisão final), e em função da natureza diversa da composição do Conselho, decide o Tribunal pela improcedência da alegação suscitada, afirmando a conformidade da adoção do acto administrativo em harmonia com o princípio da imparcialidade da atividade administrativa, nos termos do artigo 9.º do CPA.

c) Alega o Recorrente, em terceiro lugar, uma insuficiência na fase de instrução, no âmbito do procedimento administrativo, tal como dispõe o artigo 115.º, do CPA, que deu origem ao relatório inspetivo, fundamento essencial da decisão final classificatória; virá o Tribunal também a decidir pela inexistência do vício alegado.

Para compreender a decisão, devemos ter em conta o artigo 34.º, n.º 1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais, referente aos critérios e efeitos das classificações feitas aos Juízes, bem como o artigo 12º do Regulamento dos Serviços de Inspeção do Conselho Superior da Magistratura, que dispõe de forma mais densificada os critérios a seguir de modo a avaliar o serviço funcional dos mesmos, tais como “a capacidade humana”, ou o “método de trabalho utilizado”. Tratam-se, portanto, de vinculações legais ao modo de atuação do órgão administrativo, determinando os elementos necessários para uma correta formação da decisão final.

Sendo a necessidade de instrução um afloramento do princípio geral do inquisitório, nos termos do artigo 58.º, do CPA, o conteúdo normativo positivado prevê a possibilidade ao responsável da direção de proceder “a quaisquer diligências que se revelem adequadas e necessárias à preparação de uma decisão legal e justa”, tal correspondendo à vertente positiva do princípio. Assim, atendendo às vinculações legais relativamente aos elementos a utilizar na avaliação, tendo o órgão, no seio da sua atuação, se adstrito aos mesmos (tal como refere o Tribunal), procedendo à uma instrução suficiente, não há razão aparente para recorrer à meios auxiliares e complementares.

Ou seja, sendo o inquisitório um princípio geral da atividade administrativa que visa uma "completude instrutória” no seio do procedimento administrativo, assume-se que, sendo alcançada esta completude mediante os meios legalmente exigidos, aciona-se a vertente negativa do mesmo, referente à desnecessidade de recorrer à elementos que materialmente sobrecarreguem ou dilatem o procedimento.

Neste sentido, o princípio do inquisitório corresponde à uma “ponderação de todos os níveis e dimensões de interesses”, assente numa lógica procedimental, à diferença do princípio da imparcialidade na sua vertente positiva, já que o mesmo se refere à ponderação de interesses no âmbito aplicativo, decisional.

d) Em penúltimo lugar, alega o Demandante a existência de um erro manifesto dos pressupostos de facto que fundamentaram a decisão, culminando numa ilegalidade administrativa material; além disso, refere que o juízo inspetivo, ao incidir sobre matéria jurisdicional, no âmbito de exercício de funções, é ilícito na medida em que interfere sobre decisões unicamente suscetíveis de alteração em sede de poder judicial.

Relativamente à primeira questão, a concretização de uma situação de erro manifesto dos pressupostos de facto estruturantes de uma decisão implica necessariamente a verificação de duas realidades: a primeira, referente aos factos aos quais o órgão ou agente administrativo recorreu para fundamentar a decisão; a segunda, invocada pelo Demandante, tendo o mesmo o ónus de comprovar a sua verificação no plano objetivo, em contraposição à qual a Administração utilizou para implementar o acto.

Assim, comprovada objetivamente a realidade, tal implicaria que a atuação administrativa teria como base pressupostos erróneos. Ora, tal não acontece, já que o Recorrente, além de não proceder à construção de nenhuma realidade alternativa que pudesse ser contraposta à recorrida pela Administração (a qual tinha o ónus de comprovar), apresenta uma visão assente numa lógica subjetiva relativamente aos factos, evidenciando uma diferença unicamente de perspetiva em comparação à valoração administrativa.

Ao ser insidicável pelo Tribunal a apuração e redefinição dos juízos valorativos emitidos pela Administração, sob pena de violar o princípio da separação de poderes, artigo 111.º, n.º1, da CRP, e tendo em conta a adstrição do mesmo ao objeto da impugnação nos termos do artigo 95.º, n.º1, do CPTA, a anulabilidade por ilegalidade material decorrente de erro nos pressupostos de facto, atendendo ao artigo 50.º, n.º1, do CPTA, em conjugação com o artigo 163.º, n.º1, do CPA, unicamente poderia ser declarada em função da existência de uma situação manifestamente desacertada, em violação do princípio da proporcionalidade na sua vertente da adequação, artigo 7.º, n.º1, do CPA, caso no qual a atuação da Administração excede os seus poderes discricionários e entra diretamente no campo da ilegalidade.

Atendendo à segunda questão, o juízo inspetivo efetuado considera-se lícito na medida em que assenta numa lógica crítico-analítica relativamente aos procedimentos e decisões judiciais tomadas pelo Inspecionado, não pretendendo de nenhuma forma alterá-las ou controlá-las jurisdicionalmente, papel que cabe ao poder judicial.  

Decide o Tribunal pela inexistência dos factos alegados.

e) Em último lugar, o Recorrente afirma a falta de fundamentação da deliberação, violando desta forma o disposto no artigo 268.º, n.º 3, da CRP, e 152.º, n.º 1, do CPA; o dever de fundamentação assenta na necessidade de enunciação explícita dos motivos típicos imediatos principalmente determinantes para a tomada da decisão, correspondendo os mesmos à subjetividade da causa do acto administrativo como elemento funcional.

A suscetibilidade de cognoscibilidade dos elementos enunciados na fundamentação do acto aprecia-se segundo o critério da “apreensibilidade razoável” por parte de um destinatário normal, colocado na posição de destinatário real, dependente do qual a decisão em si será suficiente ou não: artigo 153.º, n.º 1, alínea a), do CPA.

No caso em concreto, verificam-se alguns elementos que podem suscitar dúvidas quanto ao cumprimento do dever de fundamentação no âmbito da deliberação do conselho, nomeadamente: a existência de uma Inspeção de natureza Ordinária imediatamente anterior à extraordinária, na qual o Inspecionado obteve uma classificação de “Muito bom” por um período de quase cinco anos de exercício funcional, sendo que na segunda, objeto da impugnação, para um período de pouco mais de seis meses, obteve uma classificação de “Suficiente”; a celeridade do processo inspetivo e correspondente deliberação, sendo a integralidade procedimental realizada em menos de dois meses; principalmente, o facto do despacho que ordena a Inspeção Extraordinária ter sido expedido no dia imediatamente posterior (15/02/2017) à apresentação de uma queixa (14/02/2017) contra o Recorrente.

Nesses termos, verifica o Tribunal que a deliberação de classificação procede à reprodução dos elementos contidos no relatório inspetivo, elaborando um juízo valorativo relativamente aos mesmos (no qual afirmava, por exemplo, a intransigência e inflexibilidade do Inspecionando na sua atuação); porém, não se compreende a razão fundamental desta classificação mais baixa, tendo em conta a existência de uma Inspeção anterior, cujo decurso temporal de apreciação foi superior, na qual atribui-se uma classificação mais alta, facto ao qual acresce a velocidade do processo inspetivo.

Considerando que o período de entre as duas Inspeções foi de unicamente três meses, tendo em que a atribuição das duas classificações foi efetuada pelo mesmo plenário, e atendendo à celeridade procedimental, o Tribunal considera, com fundamento na apreensão do homem médio, que não se compreende tal diferença, tendo o conselho de ter procedido à uma densificação e à uma concretização mais aprofundada das razões fundamentais que justificassem tal desconformidade.

Como ponto final que sustenta essa insuficiência, e configurando a única referência implícita ao processo inspetivo anterior, referia a deliberação que “o período reduzido da Inspeção Extraordinária não permitia, «ainda», vislumbrar se os comportamentos do Demandante «agora» encontrados eram acidentais (…) ou estruturais e permanentes”. Assim, não se compreende a razão essencial inerente à atribuição da classificação em causa, já que injustificada, podendo ter-se atribuído qualquer outra.

Nestes termos, ao inexistir uma situação de não-produção de efeito anulatório, nos termos do artigo 163.º, n.º 5, do CPA (princípio do aproveitamento do acto administrativo), o Tribunal procede a declarar a anulabilidade do acto administrativo em questão, nos termos do artigo 50.º, n.º 1, do CPTA, e 163.º, n.º 1, do CPA, por violação do dever de fundamentação da deliberação, ao abrigo do artigo 268.º, n.º 3, da CRP, e 152.º, n.º 1, alínea a), do CPA.