A questão da Audiência dos Interessados

Análise do Acórdão 01506/17.8BALSB de 26/09/2018 

A audiência dos interessados, a qual se encontra disposta nos artigos 121º a 125º do CPA, constitui uma das mais importantes faces de dois princípios gerais presentes no Código de Procedimento Administrativo: em primeiro lugar, o princípio da colaboração da Administração com os particulares (art. 11º/1 CPA) e o princípio da participação (art. 12º CPA). 

A audiência prévia tem igualmente dignidade constitucional no artigo 267º/5 da Constituição da República Portuguesa. 

Atualmente a Constituição impôs a transformação do direito de defesa, o qual sempre existiu nos procedimentos disciplinares, numa figura genérica, incorporada em todos os tipos de procedimento. 

No atual CPA a audiência prévia dos interessados representa a terceira fase do procedimento administrativo, através da qual é assegurado aos interessados presentes em processo o direito de participarem na formação das decisões que lhes digam respeito. 

Contudo, existem casos em que esta formalidade pode ser dispensada, nas quais o diretor do procedimento poderá não proceder a esta fase, se tal ocorrer, deverão as razões do caso concreto para a dispensa, constarem da decisão final de forma expressa (artigos 124º/2 e 126º CPA). As razões de dispensa com causa legítima são taxativamente enumeradas no artigo 124º/1 CPA.

Uma questão relevante é a de saber quais as consequências jurídicas da falta de audiência. Ora, a falta de audiência nos casos em que esta seja obrigatória por lei, constitui obviamente uma ilegalidade., traduzindo-se num vício de forma, por preterição de uma formalidade essencial. 

Na doutrina tem-se discutido qual a consequência desta ilegitimidade, sendo que as opiniões divergem entre a nulidade e a anulabilidade. 

O CPA consagra que, nos casos em que o direito de audiência prévia for concebido como um direito fundamental, gera-se nulidade (art. 161º/2/d)). Nos restantes casos, produz uma mera anulabilidade (art. 163º/1 CPA).

A favor da tese, segundo a qual, a falta de audiência do interessado gera uma mera anulabilidade encontra-se o Professor FREITAS DO AMARAL. 

Para o Professor, a audiência prévia dos interessados caracteriza-se por ser um direito subjetivo público, tendo uma forte importância no que respeita à proteção dos particulares face à Administração Pública. Contudo, não se encontra, na opinião do Professor, incluído no elenco dos direitos fundamentais, os quais se encontram diretamente ligados à proteção da dignidade da pessoa humana. 

A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem seguido esta orientação. 

O Professor VASCO PEREIRA DA SILVA não partilha da mesma opinião, considerando que não se trata do melhor entendimento. O primeiro argumento utilizado pelo Professor relaciona-se com o facto de na Constituição de 1976 “os indivíduos são tratados como sujeitos de direito nas relações administrativas, reconhecendo-lhes expressamente direitos subjetivos perante a Administração, com a natureza de direitos fundamentais, que integram o seu estatuto jurídico-constitucional e o colocam numa posição de igualdade (à partida) relativamente aos poderes públicos”. O Professor utiliza o princípio da não tipicidade em matéria de direitos fundamentais, presente no artigo 16º CRP; e o reconhecimento de posições de vantagem dos particulares perante a Administração, como é o caso do artigo 267º/4 CRP, o qual garante aos cidadãos a participação nas decisões das situações que lhe digam respeito. 

Em terceiro lugar, o Professor considera o direito de audiência como um desenvolvimento do princípio da dignidade da pessoa humana, na medida em que este princípio necessita de ser garantido pelo Estado-Administração. 

Deste modo, o Professor defende que a falta de audiência dos interessados gera nulidade e não uma mera anulabilidade, tanto através do argumento de que o direito de audiência se consubstancia como um direito fundamental; ou pelo facto de os direitos fundamentais que são afetados pelas atuações administrativas deverem resultar de um procedimento participado pelos particulares os quais têm o direito a serem ouvidos. 

Contudo, o Professor ainda encontrou outra via de consolidar a sua argumentação. O Professor VASCO PEREIRA DA SILVA através da consideração do direito de audiência como uma formalidade essencial, artigo 133º CPA, leva à dificuldade de considerar a sua falta como apenas uma anulabilidade.

Sustentando esta posição, o Professor defende que a linha jurisprudencial de entender que a falta de audiência gera anulabilidade não se pode considerar correta.

Em último lugar, relativamente à posição de FREITAS DO AMARAL, considera que os seus pressupostos de raciocínio são corretos. Todavia, considera que a conclusão que retira deles é oposta, devendo ser considerado nulo em todos os atos cujo o procedimento não detenha a participação dos interessados. 

O Professor VASCO PEREIRA DA SILVA considera este direito como um direito fundamental de terceira – os que surgiram com o Estado Pós-Social dos anos 70 e 80 – tendo sido consagrado pelas diferentes Constituições a partir dessa altura. 

Os Professores Marcelo Rebelo de Sousa, Jorge Miranda, Gomes Canotilho e Sérvulo Correia partilham deste entendimento. 

Segue-se a análise do Acórdão 01506/17.8BALSB de 26/09/2018, no qual está em causa a audiência do interessado e de saber se esta efetivamente se verificou ou não. 

Análise do Acórdão 01506/17.8BALSB de 26/09/2018

Relatório 

Neste recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, a recorrente, por oposição de dois acórdãos, veio com fundamento no artigo 284º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, doravante CPPT, interpor recurso do acórdão proferido invocando a oposição entre acórdãos anteriores e identificando a falta do dever de audiência prévia à conclusão do relatório de inspeção e/ou à liquidação. 

A Desembargadora relatora no Tribunal Central Administrativo Norte entendeu verificar-se a oposição e ordenou a notificação das partes. 

A Recorrente apresentou alegações sobre questões de mérito do recurso, resumidamente as seguintes:

1. Violação do direito de audiência prévia antes da liquidação e/ou da conclusão do relatório de inspeção tributária subjacente à liquidação. 

2. Apesar do procedimento de inspeção ter sido concluído antes da Lei Geral Tributária, os artigos 100º do Código de Procedimento Administrativo, doravante CPA e artigo 267º/5 da Constituição da República Portuguesa, impunham que se concedesse a o direito de audiência prévia. 

3. A apresentação e apreciação administrativa da reclamação graciosa não sana o vício da falta de audiência prévia antes da liquidação e/ou da conclusão do relatório inspetivo (como resulta do douto Acórdão fundamento). 

4. O exercício do direito de audição prévia antes da liquidação não se confunde, nem com o direito de audição prévia antes do indeferimento da reclamação graciosa, nem com o direito de reclamação graciosa. 

5. A formalidade legal de concessão ao contribuinte da oportunidade deste exercer o direito de audição prévia, não se degradou numa formalidade não essencial, nem se pode considerar como sanada.

A Fazenda Pública não contra-alegou. 

Após distribuídos os autos no STA, deu-se vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral Adjunto emitiu um parecer no sentido de que seja verificada a oposição de acórdãos e negado provimento ao recurso. 

Assim, concluiu que se verifica «manifesta contradição/oposição entre ambos os julgados» e propôs que o mesmo seja resolvido no sentido da doutrina do acórdão recorrido, com a fundamentação seguinte:

Em primeiro lugar, o direito consagrado no artigo 100º e seguintes do CPA, constitui uma concretização do princípio da participação dos particulares na formação das decisões administrativas as quais lhe digam respeito, satisfazendo o disposto no artigo 267º/5 CRP, a qual traduz a intenção legislativa de atribuição de um verdadeiro direito subjetivo procedimental. 

No caso não se veio a suceder a audiência prévia antes da liquidação, gerando um vício de forma, o qual pode conduzir à anulação da decisão do procedimento, segundo o disposto no artigo 163º CPA. Todavia, existem exceções. 

Neste parecer considerou-se que o contribuinte teve a oportunidade de se pronunciar sobre todas as questões, não merecendo a decisão recorrida censura. 

Questões de Direito 

Perante todos os factos, concluiu-se que a falta de audiência prévia à liquidação, quando a mesma não seja legalmente dispensada, constitui uma omissão de formalidade essencial, a qual leva em regra à anulabilidade do ato, é que resulta do disposto no artigo 163º/1 do CPA. 

Contudo, existem situações me que a falta da formalidade pode não ter efeitos invalidantes (art. 163º/5 CPA), nomeadamente quando se trata de um procedimento de segundo grau, o interessado pôde pronunciar-se sobre as questões relativamente às quais foi omitida a audiência no procedimento de primeiro grau. 

Decisão 

O Tribunal considerou verificada a invocada oposição de acórdãos e negou provimento ao recurso. 

Em suma, a questão da audiência dos interessados apresenta-se como uma questão controvertida. Atualmente a doutrina maioritária defende que estamos perante um direito fundamental o direito à audiência. A opinião da jurisprudência continua a ser a distinta, continuando a decisão de mera anulabilidade no caso de falta de audiência no decorrer do procedimento administrativo.  

Bibliografia 

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume II, 3ª edição,  Almedina, Coimbra, 2013.

VASCO PEREIRA DA SILVA, «Em busca do ato administrativo perdido», Almedina 

Maria Madalena Rebocho 

Nº Aluno: 61406