Como
se pode retirar rapidamente a partir do preâmbulo do Código do Procedimento
Administrativo, em específico do seu ponto nº11, a figura da conferência
procedimental, regulada nos artigos 77º a 81º do CPA, teve clara inspiração
italiana, ao que eles intitulam de “conferência de serviços”[1], apesar de não ser uma
cópia perfeita.
A
grande distinção entre as figuras toca no facto de Portugal ter decidido numa
terminologia diferente, pois “quem conferência são órgãos e não «serviços»”,
mas também “pela razão consubstanciada na forte tendência atual para a abertura
do procedimento administrativo aos particulares, possibilitando a sua
participação ativa, conforme decorre, desde logo, do n.º 1, do artigo 79º”[2], como Filomena Maurício
vem acrescentar.
No
entanto, parte da doutrina acredita que houve, por parte do legislador, uma
certa opção no que coube a introduzir este âmbito com a reforma de 2015. Como
Vasco Pereira da Silva indica, a versão originária da figura tanto poderia ter
a ver com a tomada de decisão, como com a lógica da simplificação procedimental,
e o legislador português apenas teria consagrado a primeira vertente[3].
Este
facto não é difícil de explicar. Uma conferência procedimental seria, em
concreto, uma “concertação de opiniões de vários órgãos da Administração
Pública, assim como de outros entes públicos imprescindíveis para a tomada da
decisão administrativa, de uma forma mais coordenada e célere”[4], ou, como Sérvulo Correia
o põe, seria “um procedimento inserido em outro ou outros procedimentos, a fim
de propiciar o exercício em comum ou conjugado das competências de diversos
órgãos da Administração Pública”[5]. Como se pode observar,
seria um modo de acelerar, e tornar mais acessível, a tomada da decisão de um
determinado procedimento, mas, como o preâmbulo vem esclarecer, quando a
conferência tenha lugar, esta “torna-se numa fase do procedimento
administrativo, que tem características próprias e assume grande relevo”. Não
haveria lugar a qualquer simplificação procedimental, já que se vinha acrescer
uma fase ao mesmo.
Enquanto
certos autores louvam esta postura do legislador[6], outros não concordam com
a consagração que hoje se apresenta no Código. Por um lado, Vasco Pereira da
Silva, mesmo considerando que a regulação da figura foi algo com potencial,
preferiria que se tivesse acolhido uma conceção mais próxima da italiana, para
além de não concordar na totalidade com o facto de as conferências serem
“destinadas à prática de «atos reguladores»”[7]. Por outro lado, Freitas
do Amaral também vem expressar a sua opinião, defendendo que a figura em si é
interessante, mas que, na prática, para que venha a ser útil, “seria necessário
todo um capítulo, ou secção, com duas ou três dezenas de artigos, que
explicassem muito bem como é que o sistema funciona”[8].
Concretamente,
para estes autores, o modo como é regulado a conferência procedimental estaria,
de certo modo, incompleto, mas para que se possa determinar tal com maior clareza,
é necessário olhar para o regime.
Partindo
primeiramente, da sua posição no Código, pode-se extrair a conclusão de que a
conferência procedimental deve ser analisada maioritariamente através de “uma perspetiva
procedimental e não como uma realidade de caráter predominantemente orgânico”, dado
que se encontra no Capítulo III, do Título I da Parte III, intitulada de “Do
procedimento administrativo”. Para além disso, pode-se ainda indicar que esta
conferência “consiste num procedimento endoprocedimental, ou seja, num
procedimento intercalado em outro ou outros procedimentos”[9], tal como a lógica
italiana o caracteriza[10].
Se
focarmos a nossa atenção agora no artigo 77º, um dos principais deste regime,
de epígrafe “Conceito e modalidades”, podemos chegar a duas conclusões: a
primeira é a de que esta está parcialmente errada, considerando que, no seu nº
1, encontramos um elenco dos fins atribuídos à conferência, em vez da
explicitação do seu conceito[11]; e a segunda é a de que a
conferência procedimental pode assumir duas modalidades, a
conferência deliberativa e a conferência de coordenação, como consagrado no
nº3.
Efetivamente,
mas sempre remetendo para a leitura do texto legal, na conferência deliberativa
(alínea a)) ocorreria a verificação de “uma integração – no fundo, uma união –
do exercício das competências decisórias dos diversos órgãos participantes,
sendo expressão de um fenómeno de centralização procedimental de natureza
decisória”, e que constataria um claro “efeito de substituição: a
multiplicidade de decisões administrativas, que seriam tomadas isoladamente
pelos diversos intervenientes, dá lugar à prática de um único ato, a saber, um
ato complexo”[12].
Já na conferência de coordenação (alínea b)) as “competências
dos diversos órgãos participantes são exercidas, de modo próprio ou
individualizado, ainda que o façam em simultâneo”. Na prática, tal
processar-se-ia através da tomada de várias decisões num único período
temporal, e que depois se viriam fixar num único documento[13].
Um
ponto comum que se pode delimitar a ambas as modalidades seria, porém, o facto
de fomentarem a “aceleração do procedimento, proporcionando que
num único momento temporal se emitam vários atos relativos a um determinado
projeto”[14],
e servindo como um “instrumento de promoção da boa administração”[15]. Tal também é a conclusão
apoiada pelo preâmbulo.
Contudo,
alguns autores vêm apresentar outras modalidades, que não têm base legal, como
é o caso das conferências instrutórias[16], que encontravam
consagração no anteprojeto; conferências monoprocedimentais ou
pluriprocedimentais[17], dependendo se dizem respeito
a um único procedimento complexo ou a vários conexos, como se extrai do artigo
77º/3; ou ainda conferências intra-administrativas ou interadministrativas[18], conforme tenham como sujeitos
apenas órgãos de uma mesma pessoa coletiva ou órgãos de diversas pessoas
coletivas, partido do texto dos artigos 78º/1 e 77º/5.
Pode-se
afirmar que as classificações de Sérvulo Correia são mais indicativas de certos
fenómenos do que funcionais, dado que, na prática, todos estes nomes
provavelmente gerarão uma maior confusão do que uma utilidade que lhes deveria
estar relacionada, mas, apesar de tudo, é sempre interessante observar as
perspetivas da doutrina.
Por
fim, de modo a não nos estendermos em demasia com as restastes vicissitudes que
se encontram relacionadas a esta figura, é importante destacar apenas o
expresso no artigo 78º/1, que indica que “cada tipo de procedimento depende de
previsão específica em lei ou regulamento”, sendo que isto se trata de uma
clara influência da lei de procedimento administrativo alemã, mais precisamente
o seu § 75. Nesta, vem-se encontrar um instituto “só aplicável na base de leis
especiais, ou seja, desprovido de aplicabilidade genérica”[19], tal como vem explanado
na lei portuguesa.
A
parte final desse artigo também será importante, pois que o “contrato
interadministrativo a celebrar entre entidades públicas autónomas” hoje tem uma
sede que o apoia, no artigo 338º do Código dos Contratos Públicos, mas apenas o
seu nº1 será relevante, dado que somente os contratos interadministrativos, “de
base paritária, que visam «a prossecução de interesses comuns das partes»”[20] é que relevam neste
âmbito.
Concluindo,
apesar de se tratar de uma figura inovadora, até mesmo uma novidade no
ordenamento português, ainda estamos perante uma “insuficiente regulação
normativa, relativamente a alguns elementos, nomeadamente, quanto à sua
realização”[21].
Esta desvantagem já teria sido apontada por diversos autores, antes[22] e depois[23] da realização da reforma,
e as suas questões são mais do que pertinentes, uma vez que, na sua grande
maioria, ainda hoje não têm uma resposta legal. Assim, concordamos com Filomena
Maurício quando diz que essa “concretização não deverá tardar”, sendo que, no
aquando do levantamento destes problemas jurídicos na prática, “haverá,
certamente, essa tarefa legislativa de aperfeiçoamento”[24].
Bibliografia:
DIOGO FREITAS DO AMARAL, “A revisão do CPA: balanço e
perspetivas”, in R. CHANCERELLE
MACHETE, L. SOUSA DA FÁBRICA, E A. SALGADO DE MATOS (coord.), Projeto de Revisão do
Código do Procedimento Administrativo, Lisboa, Universidade Católica
Editora, 2013
FILOMENA SILVANO MAURÍCIO, Simplificação e e-Administração
no âmbito do Novo Código do Procedimento Administrativo - Reflexão Sobre As
Comunicações Prévias No RJUE, Coimbra, FCUL, 2014/2015
SÉRVULO CORREIA, “Da Conferência Procedimental”, in
A. CELESTE CARVALHO, O Novo Código do Procedimento
Administrativo, 1ª ed., Lisboa, CEJ, 2016
TIAGO SERRÃO, “A Conferência Procedimental no
Código do Procedimento Administrativo: primeira aproximação”, in A. CELESTE CARVALHO, O Novo Código do Procedimento
Administrativo, 1ª ed., Lisboa, CEJ, 2016
VASCO PEREIRA DA SILVA, “O procedimento administrativo”,
in R. CHANCERELLE
MACHETE, L. SOUSA DA FÁBRICA, E A. SALGADO DE MATOS (coord.), Projeto de Revisão do
Código do Procedimento Administrativo, Lisboa, Universidade Católica
Editora, 2013
Aulas
plenárias do professor Vasco Pereira da Silva
Joana Ferreira, nº61132, 2º Ano, Subturma 15
[1]
Prevista no artigo 10.º, da
Legge 24 novembre 2000, n.º 340, designada de Disposizioni per la
delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti
amministrativi - Legge di semplificazione 1999
[2]
F. SILVANO MAURÍCIO,
Simplificação e e-Administração no âmbito do Novo Código do Procedimento
Administrativo - Reflexão Sobre As Comunicações Prévias No RJUE, Coimbra,
FCUL, 2014/2015, pág. 41
[7]
V. PEREIRA DA
SILVA, “O procedimento administrativo”,
in R. CHANCERELLE MACHETE, L. SOUSA
DA FÁBRICA, E
A. SALGADO
DE MATOS (coord.), Projeto de Revisão do Código do
Procedimento Administrativo, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2013,
págs. 76 a 77
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