A garantia dos particulares - o recurso hierárquico
1. Aspetos gerais
O recurso hierárquico, previsto no artigo 193.º do CPA, é definido como a “garantia administrativa dos particulares que consiste em requerer ao superior hierárquico de um órgão subalterno a revogação ou anulação de um ato administrativo ilegal por ele praticado ou a prática de um ato ilegalmente omitido pelo mesmo.”[1].
Para que seja possível aplicar a garantia do recurso hierárquico é necessário que se verifiquem três pressupostos: que exista hierarquia; que o subalterno tenha praticado ou omitido um ato administrativo; que o subalterno não goze por lei de competência exclusiva;
Importa salientar que num recurso hierárquico existem três partes: i) o recorrente- particular que interpõe o recurso; ii) o recorrido- o subalterno ou “órgão a quo”; iii) o órgão decisório- órgão a quem se recorre ou órgão que vai decidir sobre o recurso, também designado por “órgão ad quem”.
Quando há um ato de impugnação administrativa, o superior hierárquico, tanto nos atos administrativos praticados como nas omissões ilegais de atos administrativos, segundo o art.º 197.º n.º 1 do CPA, pode: 1) confirmar ou anular o ato recorrido; 2) revoga-lo, modifica-lo ou substituí-lo, exceto se não pertencer à competência exclusiva do subalterno, independentemente de ser ou não vantajoso para o recorrente.
O recurso hierárquico tem dois fundamentos possíveis que vêm previstos no artigo 185.º do CPA, a legalidade ou o mérito. Sempre que um recurso se baseie nos dois fundamentos diz-se que é misto.
Ora, os recursos hierárquicos com o fundamento na legalidade são aqueles que o recorrente afirma que o ato ou a omissão praticada pelo subalterno são ilegais. Quando se trata dos recursos de mérito, o fundamento assenta na inconveniência do ato impugnado. Nada obsta a que o recorrente fundamente o recurso com base nos dois fundamentos.
O artigo 185.º n.º 1 do CPA classifica os recursos hierárquicos enquanto necessários oufacultativos. A classificação dos recursos como necessários ou facultativos relaciona-se com a noção de definitividade vertical do ato administrativo. Isto é, existem atos administrativos que são verticalmente definitivos, ou seja, são praticados por entidades cujos atos podem ser diretamente impugnados perante os tribunais administrativos. Quando se trata de um ato que não é verticalmente definitivo estes não podem ser diretamente impugnados nos tribunais administrativos.
Um recurso hierárquico necessário é aquele em que é necessário que o particular, estando perante um ato verticalmente não definitivo, interponha um recurso hierárquico do ato praticado pelo subalterno ao seu superior hierárquico para depois da decisão do superior hierárquico impugnar em tribunal a decisão. O particular tem a escolha de impugnar contenciosamente a decisão do superior cada vez que o superior confirme o ato do subalterno. Nos casos em que o superior hierárquico discorde com o ato do subalterno e não confirme o ato recorrido, o superior pode revogar, anular, modificar, substituir o ato recorrido ou simplesmente ordenar ao subalterno que o faça.
Um recurso hierárquico facultativo é o que corresponde ao ato verticalmente definitivo, ou seja, existe um ato contenciosamente impugnável, logo, o particular se pretender pode impugnar diretamente o ato e suspender o recurso hierárquico. A denominação do recurso hierárquico facultativo esclarece perfeitamente esta figura: o recurso hierárquico nestes casos apenas funciona como tentativa de resolver o caso fora dos tribunais administrativos e, por isso, ser facultativo porque o particular se quiser pode impugnar diretamente no tribunal.
O recurso hierárquico é dirigido ao mais alto superior hierárquico do autor do ato ou da omissão se a competência se encontrar delegada ou subdelegada. Contudo, o requerimento de interposição do recurso é apresentado ao subalterno (autor do ato ou da omissão), que dispõe de três dias para entregar ao mais alto superior hierárquico, art.º 194.º n.º 1 e 2.
A interposição do recurso hierárquico produz efeitos jurídicos, nomeadamente, pode resultar no efeito suspensivo ou no efeito não suspensivo do ato recorrido. O efeito suspensivo dos recursos hierárquicos necessários vem consagrado no art.º 189.º n.º 1 do CPA, o que significa que sempre que o recurso hierárquico é necessário, o ato recorrido vai ser suspendido, independentemente da sua eficácia, e não pode ser executado contra o particular até que seja proferida a decisão do superior hierárquico.
Quanto aos recursos facultativos, estes por regra não têm efeito suspensivo, art.º 189.º n.º 2 do CPA, exceto se a lei o consagrar, quando o órgão a quo, ou ad quem (oficiosamente ou a pedido do interessado), considerem necessário suspender o ato praticado.
2. A inconstitucionalidade do recurso hierárquico necessário
O professor Vasco Pereira da Silva já antes do novo CPA defendia a inconstitucionalidade do recurso hierárquico necessário. Continua a defendê-la, argumentando que a reforma de 2015 veio introduzir a disparidade entre a justiça administrativa e o recurso hierárquico necessário.
No regime do antigo CPA, a diferença entre o recurso hierárquico necessário e o recurso hierárquico facultativo baseava-se na suscetibilidade de o ato administrativo poder ser alvo de recurso contencioso. Não se dependia dos efeitos jurídicos do ato e, por isso, cada vez que um particular decidisse recorrer ao recurso hierárquico, o superior hierárquico apenas intervinha se o particular pretendesse contestar judicialmente.
O professor salienta que o Código de Processo Administrativo de 2015 veio afastar a necessidade do recurso hierárquico como pressuposto de impugnação contenciosa dos atos administrativos pelas seguintes razões:
1. O art.º 51.º do CPTA veio consagrar a possibilidade de os atos administrativos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos ou atos que tenha eficácia externa serem contenciosamente impugnados. Como no Código de Processo Administrativo nada vem expresso sobre a necessidade de recorrer a uma garantia administrativa para desencadear o meio contencioso, esta garantia deve se considerar afastada, ainda que o CPA regule o recurso hierárquico necessário.
2. O art.º 59.º n.º 4 do CPTA[2]demonstra que as garantias administrativas, nomeadamente o recurso hierárquico necessário, deixa de ser “necessário” para apenas se tornar “útil”, na medida em que o prazo de impugnação contenciosa é suspendido sempre que a impugnação administrativa tenha sido requerida em primeiro lugar. Ou seja, o particular vê a sua posição beneficiada se previamente requerer à impugnação administrativa, e depois proceder à impugnação contenciosa, que vai ser suspendida enquanto não tiver sido proferida a decisão da impugnação administrativa. Assim, o particular encontra uma esperança de ver os seus interesses satisfeitos com a reapreciação do ato administrativo. Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, o recurso hierárquico necessário passa apenas a ser “desnecessário”, visto que a sua utilidade apenas serve como uma via de o particular ver os seus interesses defendidos na impugnação contenciosa.
3. No n.º 5 do art.º 59.º do CPTA[3]é possível verificar de forma mais intensa a desvalorização do recurso hierárquico, pois o particular ainda que veja a impugnação contenciosa pendente da impugnação administrativa, pode proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, sem impedimentos. Sem dúvida que há um afastamento da necessidade do recurso hierárquico, na medida em que o particular mesmo que possa escolher entre o meio contencioso ou as garantias administrativas, mesmo que opte pelo segundo meio, pode automaticamente recorrer à impugnação contenciosa.
Na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, após a reforma de 2015 muito dificilmente se pode considerar o recurso hierárquico necessário constitucional. A consagração do direito fundamental do acesso à Justiça Administrativa e a desnecessidade de impugnação administrativa prévia ao juiz afasta a exigência do recurso hierárquico necessário e, por isso, esta figura torna-se inconstitucional por violar o direito fundamental de acesso à Justiça Administrativa.
Bibliografia:
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2016.
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, 4ª ed., Coimbra, Almedina, 2018.
[1]DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, 4ª ed., Coimbra, Almedina, p. 640.
[2]Artigo 59.º n.º 4 do CPTA “A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.”
[3]Artigo 59.º n.º 5 do CPTA “A suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares.”
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