De 1991 a 2015 – Importância da Audiência dos Interessados - Nicole Marques

De 1991 a 2015 – Entender a importância da Audiência dos Interessados no Procedimento Administrativo

A audiência dos interessados (artigo 100º e artigos 121º a 125º do Código do Procedimento Administrativo, agora em diante referido como CPA), é uma das mais importantes faces de dois importantes princípios gerais formalizados no CPA, sendo estes: princípio da colaboração da Administração com os particulares – artigo 11º/1, e o princípio da participação explanado no artigo 12º do CPA.

A audiência dos interessados é a terceira fase do procedimento administrativo e proporciona aos cidadãos a oportunidade de preparar a decisão final, isto é, consiste numa forma de participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes dizem respeito. Tradicionalmente este direito sempre existiu nos procedimentos disciplinares, a doutrina foi preconizando que ele fosse tornado extensivo a todos os procedimentos de tipo sancionador.

Nem sempre foi assim no CPA de 1991 à Embora, existisse já no CPA de 1991 a referência à fase da audiência dos interessados, esta não era considerada uma verdadeira fase do procedimento administrativo. A Administração decidia sozinha: o particular só era contactado depois da decisão ser tomada, para ser notificado dela. O particular nunca conseguia ter certeza de que os seus pedidos eram ouvidos, a decisão final chegava sempre como uma surpresa. No entanto, e felizmente, com o CPA de 2015 foi possível verificar uma alteração desta situação. Obrigatoriamente, em qualquer processo administrativo, há em primeiro lugar, o procedimento, depois a instrução, a audiência dos interessados e por último a decisão da administração. E esta foi, como diz e bem, Freitas de Amaral, a pequena grande revolução no direito administrativo, esta ideia de tornar obrigatório o princípio de audiência do particular antes da decisão administrativa.

Na perspetiva de Vasco Pereira da Silva o direito à audiência prévia é um direito fundamental, consagrado no artigo 267/5º da Constituição da República Portuguesa (de agora em diante referida como CRP). Em conformidade com o artigo 100º está o artigo 121º, ambos do CPA. Este direito é um direito regulado no CPA como um momento obrigatório de qualquer procedimento. Vasco Pereira da Silva, considera um direito fundamental da nova geração (anos 80/90).  E se não tivesse ocorrido esta mudança? O que está em causa é uma ameaça aos direitos do Homem no caso de não se verificar, mas, acima de tudo, caso haja violação da fase de audiência prévia, estaremos perante a violação de um direito fundamental.

Diogo Freitas do Amaral não considera um direito fundamental, fundamentando que os direitos fundamentais são apenas os direitos da primeira geração. Vasco Pereira da Silva discorda – “Estamos perante um verdadeiro direito fundamental, uma vez que está em causa uma ameaça aos direitos do Homem. Tão fundamentais são os direitos da primeira geração (liberdade de expressão, liberdade de culto), como os de segunda (direito à saúde, trabalho, segurança social), como os direitos de terceira geração (ambiente, qualidade de vida)”.

Freitas do Amaral entende que, a introdução desta fase consiste numa revolução da Administração Pública portuguesa e, ao mesmo tempo, "corresponde à passagem de uma Administração Pública isolada, unilateral e autoritária para uma Administração Pública participada, concertada e democrática." Pois, antes o particular não era, em regra, ouvido nem chamado a participar na formação da decisão.

Vasco Pereira da Silva considera que, não há razão para dizer apenas válidos os direitos fundamentais da primeira geração pois seria de pensar que o homem morreu no século XIX. É um momento fundamental do procedimento e é isso que importa aqui realçar.

Depois de os dois CPA terem efetivamente consagrado o modelo de administração participada definido na Constituição, tudo passou a ser diferente: o interessado é agora associado ao órgão administrativo competente na tarefa de preparar a decisão final. Em vez de termos à  requerimento – informação dos serviços – decisão, temos agora à requerimento – informação dos serviços – audiência do interessado – decisão.  Marcelo Rebelo de Sousa define a audiência dos interessados como uma formalidade essencial, a qual é imposta pela Constituição.

Violação do direito de audiência prévia – Divergência doutrinária

Vasco Pereira da Silva entende que, uma decisão tomada durante o procedimento administrativo, que não respeite a fase de audiência dos interessados, é nula, nos termos do 161.º/2/d CPA, por violação de um direito fundamental. Ou seja, aqui o legislador estabelece que, os atos que ofendam o conteúdo essencial de direitos fundamentais são nulos. E, portanto, esta consagração de audiência como direito fundamental, tem esta consequência, garantia da respetiva nulidade do ato administrativo. Marcelo Rebelo de Sousa entende que, sendo a audiência dos interessados uma formalidade essencial, o único regime aplicável é o da nulidade, nos termos do 161.º CPA.

Esta não é a orientação da jurisprudência, a jurisprudência considera que a violação de toda esta audiência, em regra, gera a anulabilidade, e só gera a nulidade, em casos mais graves, e mesmo neste caso de falta de audiência do procedimento, entendem que não, que nesses casos não se aplica.

Como já vimos, Freitas do Amaral, por sua vez, compreende que a audiência dos interessados não corresponde a um direito fundamental.  Neste sentido, nos casos em que tenha sido tomada uma decisão final, sem que tenha existido a fase da audiência dos interessados, só podemos aplicar, segundo este autor, o regime da anulabilidade, nos termos do artigo 172º CPA.  Freitas do Amaral argumenta também que a própria jurisprudência portuguesa define o regime aplicável como sendo o da anulabilidade.

No seguimento da análise deste tema particularmente importante e que veio gerar uma mudança, seguimos a posição de Vasco Pereira da Silva, como também a de Marcelo Rebelo de Sousa, e consideramos a audiência dos interessados um direito fundamental, e como tal, a sua violação recai nos termos do artigo 161º/2/d CPA - nulidade.

Bibliografia

è Aulas teóricas do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva;

è Diogo Freitas do Amaral, «Curso de Direito Administrativo», volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2016.;

è Vasco Pereira da Silva, «Em Busca do Acto Administrativo Perdido», Almedina, Coimbra, 1996.

Nicole Marlisa Serra Marques

Aluno nº 58122 / Subturma:15 / Turma: B