Diferenças entre Estado de
Necessidade e Urgência no Direito Administrativo
No enquadramento
jurídico-constitucional, a expressão “estado de necessidade” diz respeito a
situações de desordem e de perigo geral, perante as quais o exercício das
funções constitucionalmente previstas dos poderes públicos é insuficiente para
satisfazer as necessidades emergentes, exigindo-se aos poderes públicos o recurso a meios extraordinários de ação
que, desde logo, restrinjam os direitos individuais. Apesar do seu carácter
excecional, não pode ser considerado um estado de exceção ao direito, mas sim
um estado em que a necessidade determina um condicional afastamento das normas
jurídicas normais. O exercício dos poderes públicos de exceção é sempre
desenvolvido no quadro da normalidade constitucional, e o seu principal
objetivo deve ser precisamente o restabelecimento dessa normalidade.
Em situação de estado de
necessidade, os poderes públicos administrativos devem desenvolver a sua
atuação de acordo com essa situação de necessidade. A extensão dos poderes
normais das autoridades administrativas nas circunstâncias excecionais que
caracterizam o estado de emergência está prevista na lei e desenvolve-se dentro
dos limites por esta impostos. A atuação administrativa nunca poderá estar
“acima” da lei, estando sempre sujeita ao controlo jurisdicional, particularmente
no que toca à justificação das medidas adotadas.
Para Marcello Caetano, apesar de o
princípio da legalidade ser entendido como um princípio estruturante do Direito
Administrativo, devem ser consideradas hipóteses “em que se constituem situações
jurídicas ou se opera a extinção de direitos validamente, apesar de se ter
suprimido todo o processo que a lei reputava essencial para que se produzissem
tais efeitos na ordem jurídica”. A ideia do estado de necessidade surge assim
como causa justificativa de atuações administrativas que, de outra forma,
seriam ilícitas. Quanto aos pressupostos do estado de necessidade, Marcello
Caetano assinala principalmente três: a existência de um perigo iminente e
atual; a ameaça de interesses coletivos legalmente protegidos; e por fim, a
urgência das medidas. O Código do Procedimento Administrativo, no seu Art.º
3.2, evidencia este último pressuposto, ao apenas definir como válidos os atos
administrativos praticados em estado de necessidade “desde que os seus resultados
não pudessem ter sido alcançados de outro modo”.
O professor Freitas do Amaral, por
sua vez, enuncia quatro pressupostos: a situação de autêntica necessidade a
resolver; a natureza imperiosa do interesse público a defender; a
excecionalidade da situação; e a ausência de alternativas menos gravosas, à luz
do princípio da proporcionalidade.
No que toca ao uso concreto dos
poderes administrativos em estado de necessidade, importa recorrer à
Constituição e aos seus princípios. Tal como indica o Art. 266.2 da CRP, “os
órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei”.
Efetivamente, a Constituição impõe um princípio de atuação aos órgãos estaduais
em estado de necessidade – o pronto restabelecimento da situação, referido no
Art. 19.4 da CRP. Sendo assim, perante um estado de necessidade administrativa,
deduz-se que a Administração deve adotar o mesmo objetivo: “o pronto
restabelecimento da normalidade constitucional”. Também os princípios gerais de
direito fixados constitucionalmente no Art. 266.2 desempenham uma importante
função de orientação da atuação da Administração em estado de necessidade, com
especial relevância do respeito pelo princípio da proporcionalidade, imposto
pelo Art. 19.4 da CRP. Por fim, há também um dever de fundamentação da atuação
administrativa, imposta tanto pelo Art. 19.5 da CRP, como pelo Art. 152.1a) do
CPA, caso estejam em causa medidas que impliquem a restrição de direitos e
interesses legalmente protegidos.
Apesar de até agora, o conceito de
urgência ter surgido apenas como pressuposto da verificação do estado de
necessidade, a urgência administrativa existe igualmente como realidade
autónoma, geradora de consequências jurídicas próprias, mesmo em situações de
normalidade legal.
Adotando a definição proposta pelo professor Diogo Freitas do
Amaral, as situações de urgência administrativa devem ser entendidas como
“todas as situações da vida real que, pela sua especial gravidade ou
perigosidade, a Administração Pública tem o poder legal de efetuar uma
intervenção imediata, sob pena de, se for mais demorada, se frustrar a
possibilidade de atingir os fins de interesse público postos por lei a seu
cargo”.
Existem três ideias essenciais para
a compreensão do conceito da urgência administrativa: a ideia de que se trata
de uma realidade ordinária, embora eventual, da atuação administrativa; o facto
de os procedimentos administrativos de urgência traduzirem apenas formas
simplificadas da ação da Administração; e a previsão da atuação administrativa
urgente na lei, não se tratando portanto de uma atuação excecional ou
derrogatória do princípio da legalidade, mas sim uma atuação legal especial,
integrada no normal agir administrativo. Surgem desde já várias diferenças com
o regime do estado de necessidade. Enquanto que o estado de necessidade
pressupõe uma situação excecional e uma atuação que pode ser considerada como
“contrária” ao direito positivo, a urgência administrativa tem como pano de
fundo uma realidade administrativa ordinária, prevendo a substituição do
direito normal por um procedimento especial mais célere, mas ainda estritamente
jurídico.
Um dos traços essenciais do conceito
de urgência administrativa parece ser o da insuficiência do procedimento
administrativo normal ou ordinário para a realização do fim legalmente
determinado. Não bastará, no entanto, a insuficiência do procedimento ordinário
como fundamento para a urgência. Acresce um outro elemento – esta insuficiência
deve ser determinada em função do tempo. Existe frequentemente uma relação
entre o fator tempo e uma situação de perigo, ou uma situação de prioridade de
realização de um interesse público determinado, valorado pela lei em termos que
justifiquem o afastamento do regime jurídico regra. Por outro lado, também o
fator tempo é insuficiente por si só, sem a noção de perigo e da respetiva
iminência. A vantagem do recurso a um procedimento especial de urgência é o
facto de este permitir a prossecução do fim de utilidade pública que se
pretenderia alcançar com o procedimento normal, mas num lapso de tempo
significativamente reduzido relativamente a este. Exige-se, no entanto, que
esse breve lapso de tempo seja essencial para atingir o fim legalmente
previsto.
Por fim, importa aprofundar um dos
elementos essenciais do conceito de urgência, o perigo. O perigo não é apenas
uma parte constitutiva da noção de urgência, sendo também a própria condição da
urgência, quando este não pode ser controlado a tempo, recorrendo aos
procedimentos ordinários. O autor italiano Pietro Virga define o perigo como o
evento que aparece como iminente e que segundo o seu normal desenvolvimento
produzirá consequências gravosas para a coletividade. A ideia da iminência do
perigo é relevante para operar uma distinção entre urgência e estado de
necessidade: no estado de necessidade, a noção de perigo iminente é mais
acentuado, enquanto que na urgência, o perigo para a realização de determinado
interesse público não é tão iminente, ou sequer invulgar.
Outra diferença entre o estado de
necessidade e a urgência administrativa reside no controlo jurisdicional, tanto
ao nível da verificação de pressupostos como das atuações concretamente
desenvolvidas. Apesar de em ambos os casos estarmos perante atuações jurídicas,
no estado de necessidade a licitude da atuação deve ser avaliada no quadro do
ordenamento jurídico no seu todo, e em particular no âmbito constitucional,
enquanto que na urgência administrativa, a licitude da atuação deve ser
ponderada num âmbito mais restrito de legalidade administrativa.
Em jeito de exemplo prático, iremos
analisar a atuação administrativa da Câmara Municipal de Ourique em outubro e
novembro de 1997, onde podemos observar tanto elementos da atuação
administrativa em estado de necessidade como de urgência administrativa.
Em outubro de 1997, cheias em Ourique devastaram o município,
trazendo consigo mortes, famílias desalojadas, e perdas patrimoniais graves.
Perante este quadro factual, a Câmara Municipal aprovou por unanimidade algumas
medidas excecionais, como a contração de empréstimos para fazer face às
despesas efetuadas no urgente apoio aos cidadãos afetados pelo temporal. Ao
disponibilizar de modo imediato verbas orçamentadas para outro fim às famílias
mais carenciadas, a título de subsídio, a Câmara de Ourique agiu sem apoio
legal expresso, baseando-se apenas na gravidade da situação e na pressão dos
factos com que se deparava. Uma vez que não foi feita nenhuma declaração
oficial de estado de necessidade, importa neste caso verificar se se pode
qualificar a ação das autoridades autárquicas de Ourique como uma ação em
estado de necessidade.
Começando pelo pressuposto da
excecionalidade da situação, este facilmente encontra o seu fundamento na
desorganização social inerente a um desastre natural desta escala, e na impossibilidade
de os poderes públicos administrativos normais assegurarem uma suficiente
proteção do tecido sócio-económico da zona e das dezenas de famílias
desalojadas.
Também o requisito da urgência da
intervenção administrativa se encontra satisfeito, tendo em conta os valores e
interesses ameaçados pelo desastre natural. Numa situação de perigo iminente de
lesão aos valores da vida, da integridade física e da saúde, os auxílios devem
ser céleres, de forma a evitar danos irreversíveis e ainda surtir um efeito
adequado. A natureza imediata da intervenção foi imposta pela ameaça a interesses
constitucionalmente garantidos, e apenas uma atuação urgente seria adequada
para a conservação dos mesmos.
Por fim, também o requisito da
natureza imperiosa dos interesses públicos a defender, tendo presente o
interesse público da legalidade a sacrificar se deve considerar satisfeito. Os
interesses a defender no caso em questão foram interesses fundamentais
constitucionalmente garantidos, como o direito à saúde e à habitação, existindo
portanto a exigida “natureza imperiosa”. Quanto aos interesses sacrificados,
estes limitam-se à garantia de uma adequada utilização dos dinheiros públicos e
de transparência financeira do exercício dos poderes da autarquia. No confronto
com os interesses constitucionais anteriormente referidos, facilmente se
caracterizam os primeiros como valorativamente superiores, adotando um critério
de ponderação dos interesses.
Sendo assim, encontram-se
verificados, na situação analisada, os principais pressupostos da atuação da
Administração em estado de necessidade administrativa, pelo que a utilização de
poderes extraordinários pela Câmara Municipal de Ourique foi, de facto, justificada.
Para além dos subsídios prestados às
famílias, a Câmara Municipal de Ourique adjudicou a prestação de serviços e
promoveu a realização de obras urgentes, para reparar os danos provocados pelas
cheias, sem o devido cumprimento do exigido processo prévio de concurso.
Efetivamente, os estragos ao nível da infraestrutura são frequentemente suscetíveis
de se agravarem, através do perigo de desmoronamento de edifícios e pontes, por
exemplo. Este perigo iminente impõe uma célere intervenção administrativa, que
por vezes pode ser incompatível com os prazos exigidos pelo processo
administrativo ordinário.
De facto, a celebração de um
contrato de empreitada de obras públicas com dispensa do procedimento de
concurso estava prevista no Art. 52.2c) do Decreto-Lei n.º 405/93, que vigorava
em outubro de 1997, nos casos em que a urgência da execução da obra resulte de
acontecimentos não previsíveis pelo dono da obra e não imputáveis a este, e
seja incompatível com os prazos exigidos pelos concursos públicos.
Assim, ao celebrar contratos de
prestação de serviços e de empreitada de obras públicas sem sujeição às normas
concursais, os órgãos administrativos do município de Ourique agiram com
urgência administrativa, urgência essa foi imposta pelo perigo iminente do
agravamento dos danos e pela prioridade de reconstrução dos equipamentos e
infra-estruturas destruídas. Ao contrário do que se passou no estado de
necessidade, esta atuação urgente encontrava-se inteiramente prevista na lei,
limitando-se apenas à observância de uma disciplina legal procedimentalmente
simplificada, o que permitiu atingir o fim pretendido com o procedimento normal
de forma mais célere.
A meu ver, tanto o recurso a
atuações características do estado de necessidade como o recurso a procedimentos simplificados em sede de urgência administrativa pela Câmara
Municipal de Ourique foram justificadas, tendo em conta a gravidade da situação
e o perigo iminente de lesão a valores fundamentais constitucionalmente
protegidos. Através da análise a este caso, é nos também possível compreender
de forma mais aprofundada as diferenças, a nível de pressupostos e de
aplicação, do regime do estado de necessidade e do conceito da urgência
administrativa, que embora semelhantes na sua função de resposta administrativa
a situações de perigo, apresentam significativas distinções em termos práticos
e teóricos.
BIBLIOGRAFIA:
AMARAL,
Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo – Volume II, 2ª edição,
Almedina, 2011
AMARAL,
Diogo Freitas do / GARCIA, Maria da Glória, O Estado de Necessidade e a
Urgência em Direito Administrativo
CAETANO,
Marcello, Manual de Direito Administrativo – Volume II, Almedina
ANTUNES,
Luís Filipe Colaço, A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa, Almedina, 2006
Duarte Manso, subturma B15, n.º 60841
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